(Competencias
municipales, cambios institucionales y aplazamientos de
determinados mandatos)
por
R. Jiménez Asensio, Catedrático de Derecho
Constitucional. 8 de noviembre.
“En los Estados en los que se destruye la vida local (…) en la
capital se agrupan todos los intereses, allí se ve agitarse a
todas las pasiones. El resto queda inmóvil” (B. Constant,
Principios de Política)
El Proyecto de Ley de Racionalización
y Sostenibilidad de la Administración Local ya está en el
Senado. Su trámite en el Congreso, en Comisión con
competencias legislativas plenas, ha sido expeditivo. El
debate de las enmiendas a la totalidad (de una pobreza supina,
se mire por donde se mire) tuvo lugar el 17 de octubre. A
finales de este mes ya se habían “examinado” en Comisión (y
rechazado la inmensa mayoría) las más de 400 enmiendas
planteadas al articulado. El Parlamento como órgano de
deliberación está en horas bajas.
Se
puede afirmar con escaso margen de error que esa Ley de “Reforma
Local” estará en el Boletín Oficial del Estado antes de fin de
año. Es más, probablemente sea un “regalo de navidad” que quiere
ofrecer el Gobierno a las entidades locales, a sus equipos de
gobierno y al personal a su servicio. También a los siempre
olvidados ciudadanos. Pues no cabe ninguna duda que, con el
inicio del año 2014, una vez publicada la Ley en el BOE, se
multiplicarán los nervios y se “despertarán” todos aquellos (que
son legión) que todavía no lo han hecho. La Ley citada cambiará
muchas cosas ya desde el 1 de enero de 2014 y convendría que
quienes han de gobernar en ese contexto o quienes han de aplicar
sus mandatos se “pongan inmediatamente las pilas” para
identificar, al menos, lo que se les viene encima y cómo
preparar la organización para los nuevos retos (con esa
finalidad hemos preparado unos programas que persiguen ayudar a
los gobiernos locales en esos objetivos).
Pero
no es objeto de estas líneas tratar tales impactos ni tampoco
diseñar estrategias para afrontarlos, así como tampoco redefinir
(tarea importantísima) el marco institucional en el que las
entidades locales desarrollarán sus funciones en el futuro.
Tiempo habrá de hacer tal planteamiento, además aplicado a los
distintos tipos de entidades locales a los que la Ley afecta:
entidades locales menores, municipios (según umbrales de
población), diputaciones provinciales y “entidades
equivalentes”, comarcas, mancomunidades, consorcios o demás
entes instrumentales del sector público local, áreas
metropolitanas, etc. Esta Ley, curiosa e inconscientemente, ha
roto en pedazos el tratamiento uniforme del régimen local,
llevando a cabo una aplicación, contingente y desordenada, del
“principio de diferenciación” como eje que se proyecta
transversalmente en todo su articulado.
En
este comentario solo se pretende poner de relieve cuáles han
sido algunas de las novedades más importantes que se han
incorporado al texto del Proyecto en el trámite del Congreso de
los Diputados. Su análisis puntual y pormenorizado no puede
hacerse aquí. Pero al menos dejar noticia. Veamos cuáles son
algunas de estas novedades:
1)
Novedad relevante ha sido la incorporación de un nuevo punto 6
al artículo 25 de la Ley de Bases de Régimen Local. Reconoce lo
que era obvio: que las CCAA pueden atribuir competencias propias
a los municipios en materias que son de su competencia, pero con
una importante precisión: esa atribución sólo se podrá hacer “en
materias distintas a las previstas en el apartado 2” . Por
consiguiente, si un ámbito material está regulado en el listado
del artículo 25.2 LBRL su “acotamiento material” impide a las
CCAA ir más allá de lo establecido en ese listado (por ejemplo,
servicios sociales: “evaluación e información de situaciones de
necesidad social y la atención inmediata a personas en situación
o riesgo de exclusión social”). Esta nueva regulación tiene
sesgo evidente de inconstitucionalidad, pues admite lo obvio
(que las CCAA puedan legislar sobre materias que tienen
competencia) y niega lo evidente (que lo puedan hacer sobre
determinados ámbitos que el legislador básico acota
materialmente a pesar de que estatutariamente tengan título
competencial para ello). Esa previsión ayuda, bien es cierto, a
que los municipios, siempre que lo considere oportuno el
legislador autonómico, puedan tener competencias propias sobre
ámbitos no recogidos en ese artículo (por ejemplo, comercio no
ambulante, turismo, promoción económica y empleo, consumo,
etc.). Tal modo de actuar podría además dejar vacía la
pretensión de poner en tela de juicio las “competencias
distintas de las propias” (una de las obsesiones del Proyecto),
pues las CCAA en aquellos supuestos no citados en ese artículo
25.2 (siempre que tengan competencias al efecto) pueden atribuir
como propios esos ámbitos materiales a los municipios y
reconocerles determinadas funciones o potestades sobre los
mismos. Sorprende, sin duda, que la anomia del ámbito “sanidad”
del artículo 25.2 (no cabe encajar “salubridad pública” en una
actividad netamente prestacional) conlleve que las CCAA puedan
atribuir competencias en esa materia, máxime cuando –de ser
correcta esta interpretación- se podría desactivar toda la
operación prevista en la disposición transitoria primera de la
Ley de Racionalización. Incoherente. Las prisas no ayudan.
2) Novedades
muy importantes, pero que requerirían un análisis detallado y
sobre todo singular, que aquí no puede hacerse por la vocación
de generalidad de estas reflexiones, son todas las cuestiones
que afectan a la posición institucional de los Territorios
Históricos Vascos en el sistema de aplicación de esta Ley en la
Comunidad Autónoma de Euskadi. La modificación profunda de la
disposición adicional segunda de la LBRL, la modificación
asimismo de la disposición adicional octava de la Ley de
Haciendas Locales y, en fin, la introducción de una serie de
disposiciones adicionales (primera y decimosexta) al Proyecto de
Racionalización, conforman un complejo marco normativo que, de
acuerdo con la conexión directa e indirecta con el régimen
financiero especial derivado del Concierto Económico (y con la
disposición adicional primera de la CE), se orienta
decididamente a dotar de un amplio margen foral de actuación en
la definición y aplicación de algunas medidas críticas del
propio texto del Proyecto. El sistema de gobierno local en
Euskadi adquiere, a partir de esta Ley, fuertes tintes “forales”
y “confederales” (más aún en estos momentos en los que las
Diputaciones Forales están gobernadas por tres partidos
políticos distintos: PNV, Bildu y PP), aunque cabe sin duda
subrayar que tanto la singularidad como el margen de
autogobierno de tales instituciones forales sobre las entidades
locales vascas se amplifica de forma notable.
3)
Con algún precedente puntual en el Real Decreto Ley 8/2013, el
Proyecto incorpora una disposición adicional decimosexta (de
enunciado equívoco) que altera profundamente el sistema
institucional del gobierno local hasta el punto de hurtar del
conocimiento del Pleno de la entidad local determinados asuntos
en circunstancias concretas. En efecto, la Junta de Gobierno
podrá aprobar (en los términos y supuestos que allí se expresan)
los Presupuestos Municipales, el Plan de Ajuste, el Plan
Económico-Financiero y la entrada de la entidad local a las
medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez. Una reforma
institucional de profundidad enorme que supuestamente se
pretenderá justificar en la necesidad de salvaguardar la
sostenibilidad financiera de las entidades locales, pero que
rompe el esquema tradicional de reparto de funciones entre Pleno
y Junta de Gobierno, permitiendo que las “minorías” (a veces
“absolutas”) sorteen los obstáculos que la “mayoría” ponga a
esas medidas de reequilibrio financiero. Pero la atribución
universal de la aprobación de los Presupuestos prorrogados por
la Junta de Gobierno de la entidad local tiene difícil encaje en
esa pretendida causa justificante. Se debería realizar una
reflexión profunda de estas consecuencias. La estabilidad
presupuestaria y la sostenibilidad financiera son sin duda muy
importantes, y debe hacerse todo lo posible porque no se
vulneren los principios y reglas de ese marco normativo, pero no
a costa del principio democrático y de las reglas básicas que
conforman el ADN de nuestro sistema institucional. No obstante,
con las prisas se les ha olvidado extender tal prerrogativa
extraordinaria a las Ordenanzas Fiscales, aunque ello pueda ser
coherente con el viejo aforismo inglés (no taxation without
representation). Esa omisión no dejará de plantear
problemas.
4) La
modificación de la disposición transitoria segunda del Proyecto,
en materia de transferencias de servicios sociales a las
Comunidades Autónomas, es sin duda una de las más importantes.
El legislador “se ha dado cuenta” de que desmantelar los
servicios sociales municipales (o provinciales, que se han
introducido ahora) pocos meses antes de las elecciones
municipales, era un suicidio político. Y, por tanto, se aplaza
esa transferencia hasta el plazo máximo del 31 de diciembre de
2015, momento en el cual –se dice- “las Comunidades Autónomas
asumirán la titularidad de la competencia”. La
inconstitucionalidad de este inciso es obvia. En ese ínterin,
desde la entrada en vigor de la Ley y la efectividad plena de
tal transferencia (¿alguien en su sano juicio ha pensado en el
“lío” que supondrá transferir esas competencias de miles de
municipios a las CCAA?), cabe presumir que los gobiernos
autonómicos deberán iniciar un plan de evaluación,
reestructuración e implantación de tales servicios en el
territorio, que sería plenamente aplicable a partir de 1 de
enero de 2016. Se rebaja la presión inmediata sobre la cartera
de servicios sociales municipales a corto plazo, pero no se
despeja ninguna de las incógnitas que estaban presentes. En un
duro marco de crisis económica como el que estamos viviendo,
esta es una materia enormemente sensible sobre la que se deberá
operar con un cuidado exquisito. Un mal paso en una mala
dirección (y el Proyecto camina por esa senda) que puede tener
efectos letales no solo para el sistema de prestaciones sino
para la propia legitimidad y confianza de los ciudadanos en sus
instituciones.
5)
También se ha incorporado una disposición transitoria undécima
al Proyecto, en virtud de la cual se aplazan para después de las
elecciones locales la aplicabilidad de las medidas relativas a
las limitaciones de representantes locales con dedicación
exclusiva y del personal eventual, siempre que las entidades
locales cumplan con los objetivos de estabilidad presupuestaria
y deuda pública y además acrediten determinadas exigencias en el
pago a proveedores (morosidad). Si su entidad local es “buena”,
“papa Estado” no le castigará. Leyes de aplicación variable en
función de herencias recibidas. Soluciones injustas.
6) En
el régimen transitorio de los Consorcios también se aplaza a un
año (y no seis meses) el proceso de adaptación de sus Estatutos
al nuevo régimen jurídico que prevé la Ley en su disposición
final segunda (modificando la Ley 30/1992) y a dos años para la
adopción de las medidas traumáticas relativas al personal propio
de tales Consorcios (esto es, de aquellos que no sean
funcionarios o laborales de alguna de las entidades
consorciadas).
Hay
algunas otras modificaciones que se han introducido en la
tramitación del proyecto en el Congreso de los Diputados
(mancomunidades, competencias diputaciones, etc.), pero las
comentadas son algunas de las más importantes. Si hay algún hilo
conductor que las caracteriza (al menos a buena parte de ellas)
es que se pretenden aplazar algunos problemas o “patatas
calientes” para después de las elecciones municipales de mayo de
2015, con la finalidad de que los actuales alcaldes (sean del
color que fueren) no padezcan en sus propias carnes la pérdida
de respaldo ciudadano como consecuencia del desmantelamiento de
los servicios sociales municipales o de la adopción de
determinadas medidas traumáticas. Existe igualmente un conjunto
de medidas que su única explicación es eliminar algunas de las
aristas más serias del modelo, pero todavía quedan algunas
previsiones con enorme potencial destructivo (planes
económico-financieros, redimensionamiento del sector público
instrumental local, etc.), que tal vez se pretendan retocar o
suprimir en el trámite en el Congreso.
La dureza del viejo “ALRSAL” se ha
ido limando en algunos casos. En otros se ha producido un cambio
de modelo institucional improvisado en pocas horas. Hay aspectos
que se han modificado por presiones “corporativas” o “políticas”.
Veremos qué nos depara el paso de la Ley por el Senado. En poco
más de un mes y medio, el Boletín Oficial del Estado habrá
publicado la manida y aireada reforma local. Empezará el momento
aplicativo. Tal vez convenga ir preparándose para el día después.
Al menos para evitar que a más de uno (políticos, directivos o
empleados públicos) se le atraganten las uvas o se despierte el
día 1 de enero de 2014 con un mal sueño.
