"Reforma local: "penúltimas" modificaciones", por R.J. Asensio

(Competencias municipales, cambios institucionales y aplazamientos de determinados mandatos)

por R. Jiménez Asensio, Catedrático de Derecho Constitucional. 8 de noviembre.

“En los Estados en los que se destruye la vida local (…) en la capital se agrupan todos los intereses, allí se ve agitarse a todas las pasiones. El resto queda inmóvil” (B. Constant, Principios de Política)

El Proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local ya está en el Senado. Su trámite en el Congreso, en Comisión con competencias legislativas plenas, ha sido expeditivo. El debate de las enmiendas a la totalidad (de una pobreza supina, se mire por donde se mire) tuvo lugar el 17 de octubre. A finales de este mes ya se habían “examinado” en Comisión (y rechazado la inmensa mayoría) las más de 400 enmiendas planteadas al articulado. El Parlamento como órgano de deliberación está en horas bajas.

Se puede afirmar con escaso margen de error que esa Ley de “Reforma Local” estará en el Boletín Oficial del Estado antes de fin de año. Es más, probablemente sea un “regalo de navidad” que quiere ofrecer el Gobierno a las entidades locales, a sus equipos de gobierno y al personal a su servicio. También a los siempre olvidados ciudadanos. Pues no cabe ninguna duda que, con el inicio del año 2014, una vez publicada la Ley en el BOE, se multiplicarán los nervios y se “despertarán” todos aquellos (que son legión) que todavía no lo han hecho. La Ley citada cambiará muchas cosas ya desde el 1 de enero de 2014 y convendría que quienes han de gobernar en ese contexto o quienes han de aplicar sus mandatos se “pongan inmediatamente las pilas” para identificar, al menos, lo que se les viene encima y cómo preparar la organización para los nuevos retos (con esa finalidad hemos preparado unos programas que persiguen ayudar a los gobiernos locales en esos objetivos).

Pero no es objeto de estas líneas tratar tales impactos ni tampoco diseñar estrategias para afrontarlos, así como tampoco redefinir (tarea importantísima) el marco institucional en el que las entidades locales desarrollarán sus funciones en el futuro. Tiempo habrá de hacer tal planteamiento, además aplicado a los distintos tipos de entidades locales a los que la Ley afecta: entidades locales menores, municipios (según umbrales de población), diputaciones provinciales y “entidades equivalentes”, comarcas, mancomunidades, consorcios o demás entes instrumentales del sector público local, áreas metropolitanas, etc. Esta Ley, curiosa e inconscientemente, ha roto en pedazos el tratamiento uniforme del régimen local, llevando a cabo una aplicación, contingente y desordenada, del “principio de diferenciación” como eje que se proyecta transversalmente en todo su articulado.

En este comentario solo se pretende poner de relieve cuáles han sido algunas de las novedades más importantes que se han incorporado al texto del Proyecto en el trámite del Congreso de los Diputados. Su análisis puntual y pormenorizado no puede hacerse aquí. Pero al menos dejar noticia. Veamos cuáles son algunas de estas novedades:

1) Novedad relevante ha sido la incorporación de un nuevo punto 6 al artículo 25 de la Ley de Bases de Régimen Local. Reconoce lo que era obvio: que las CCAA pueden atribuir competencias propias a los municipios en materias que son de su competencia, pero con una importante precisión: esa atribución sólo se podrá hacer “en materias distintas a las previstas en el apartado 2” . Por consiguiente, si un ámbito material está regulado en el listado del artículo 25.2 LBRL su “acotamiento material” impide a las CCAA ir más allá de lo establecido en ese listado (por ejemplo, servicios sociales: “evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social”). Esta nueva regulación tiene sesgo evidente de inconstitucionalidad, pues admite lo obvio (que las CCAA puedan legislar sobre materias que tienen competencia) y niega lo evidente (que lo puedan hacer sobre determinados ámbitos que el legislador básico acota materialmente a pesar de que estatutariamente tengan título competencial para ello). Esa previsión ayuda, bien es cierto, a que los municipios, siempre que lo considere oportuno el legislador autonómico, puedan tener competencias propias sobre ámbitos no recogidos en ese artículo (por ejemplo, comercio no ambulante, turismo, promoción económica y empleo, consumo, etc.). Tal modo de actuar podría además dejar vacía la pretensión de poner en tela de juicio las “competencias distintas de las propias” (una de las obsesiones del Proyecto), pues las CCAA en aquellos supuestos no citados en ese artículo 25.2 (siempre que tengan competencias al efecto) pueden atribuir como propios esos ámbitos materiales a los municipios y reconocerles determinadas funciones o potestades sobre los mismos. Sorprende, sin duda, que la anomia del ámbito “sanidad” del artículo 25.2 (no cabe encajar “salubridad pública” en una actividad netamente prestacional) conlleve que las CCAA puedan atribuir competencias en esa materia, máxime cuando –de ser correcta esta interpretación- se podría desactivar toda la operación prevista en la disposición transitoria primera de la Ley de Racionalización. Incoherente. Las prisas no ayudan.

2) Novedades muy importantes, pero que requerirían un análisis detallado y sobre todo singular, que aquí no puede hacerse por la vocación de generalidad de estas reflexiones, son todas las cuestiones que afectan a la posición institucional de los Territorios Históricos Vascos en el sistema de aplicación de esta Ley en la Comunidad Autónoma de Euskadi. La modificación profunda de la disposición adicional segunda de la LBRL, la modificación asimismo de la disposición adicional octava de la Ley de Haciendas Locales y, en fin, la introducción de una serie de disposiciones adicionales (primera y decimosexta) al Proyecto de Racionalización, conforman un complejo marco normativo que, de acuerdo con la conexión directa e indirecta con el régimen financiero especial derivado del Concierto Económico (y con la disposición adicional primera de la CE), se orienta decididamente a dotar de un amplio margen foral de actuación en la definición y aplicación de algunas medidas críticas del propio texto del Proyecto. El sistema de gobierno local en Euskadi adquiere, a partir de esta Ley, fuertes tintes “forales” y “confederales” (más aún en estos momentos en los que las Diputaciones Forales están gobernadas por tres partidos políticos distintos: PNV, Bildu y PP), aunque cabe sin duda subrayar que tanto la singularidad como el margen de autogobierno de tales instituciones forales sobre las entidades locales vascas se amplifica de forma notable.

3) Con algún precedente puntual en el Real Decreto Ley 8/2013, el Proyecto incorpora una disposición adicional decimosexta (de enunciado equívoco) que altera profundamente el sistema institucional del gobierno local hasta el punto de hurtar del conocimiento del Pleno de la entidad local determinados asuntos en circunstancias concretas. En efecto, la Junta de Gobierno podrá aprobar (en los términos y supuestos que allí se expresan) los Presupuestos Municipales, el Plan de Ajuste, el Plan Económico-Financiero y la entrada de la entidad local a las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez. Una reforma institucional de profundidad enorme que supuestamente se pretenderá justificar en la necesidad de salvaguardar la sostenibilidad financiera de las entidades locales, pero que rompe el esquema tradicional de reparto de funciones entre Pleno y Junta de Gobierno, permitiendo que las “minorías” (a veces “absolutas”) sorteen los obstáculos que la “mayoría” ponga a esas medidas de reequilibrio financiero. Pero la atribución universal de la aprobación de los Presupuestos prorrogados por la Junta de Gobierno de la entidad local tiene difícil encaje en esa pretendida causa justificante. Se debería realizar una reflexión profunda de estas consecuencias. La estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera son sin duda muy importantes, y debe hacerse todo lo posible porque no se vulneren los principios y reglas de ese marco normativo, pero no a costa del principio democrático y de las reglas básicas que conforman el ADN de nuestro sistema institucional. No obstante, con las prisas se les ha olvidado extender tal prerrogativa extraordinaria a las Ordenanzas Fiscales, aunque ello pueda ser coherente con el viejo aforismo inglés (no taxation without representation). Esa omisión no dejará de plantear problemas.

4) La modificación de la disposición transitoria segunda del Proyecto, en materia de transferencias de servicios sociales a las Comunidades Autónomas, es sin duda una de las más importantes. El legislador “se ha dado cuenta” de que desmantelar los servicios sociales municipales (o provinciales, que se han introducido ahora) pocos meses antes de las elecciones municipales, era un suicidio político. Y, por tanto, se aplaza esa transferencia hasta el plazo máximo del 31 de diciembre de 2015, momento en el cual –se dice- “las Comunidades Autónomas asumirán la titularidad de la competencia”. La inconstitucionalidad de este inciso es obvia. En ese ínterin, desde la entrada en vigor de la Ley y la efectividad plena de tal transferencia (¿alguien en su sano juicio ha pensado en el “lío” que supondrá transferir esas competencias de miles de municipios a las CCAA?), cabe presumir que los gobiernos autonómicos deberán iniciar un plan de evaluación, reestructuración e implantación de tales servicios en el territorio, que sería plenamente aplicable a partir de 1 de enero de 2016. Se rebaja la presión inmediata sobre la cartera de servicios sociales municipales a corto plazo, pero no se despeja ninguna de las incógnitas que estaban presentes. En un duro marco de crisis económica como el que estamos viviendo, esta es una materia enormemente sensible sobre la que se deberá operar con un cuidado exquisito. Un mal paso en una mala dirección (y el Proyecto camina por esa senda) que puede tener efectos letales no solo para el sistema de prestaciones sino para la propia legitimidad y confianza de los ciudadanos en sus instituciones.

5) También se ha incorporado una disposición transitoria undécima al Proyecto, en virtud de la cual se aplazan para después de las elecciones locales la aplicabilidad de las medidas relativas a las limitaciones de representantes locales con dedicación exclusiva y del personal eventual, siempre que las entidades locales cumplan con los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública y además acrediten determinadas exigencias en el pago a proveedores (morosidad). Si su entidad local es “buena”, “papa Estado” no le castigará. Leyes de aplicación variable en función de herencias recibidas. Soluciones injustas.

6) En el régimen transitorio de los Consorcios también se aplaza a un año (y no seis meses) el proceso de adaptación de sus Estatutos al nuevo régimen jurídico que prevé la Ley en su disposición final segunda (modificando la Ley 30/1992) y a dos años para la adopción de las medidas traumáticas relativas al personal propio de tales Consorcios (esto es, de aquellos que no sean funcionarios o laborales de alguna de las entidades consorciadas).

Hay algunas otras modificaciones que se han introducido en la tramitación del proyecto en el Congreso de los Diputados (mancomunidades, competencias diputaciones, etc.), pero las comentadas son algunas de las más importantes. Si hay algún hilo conductor que las caracteriza (al menos a buena parte de ellas) es que se pretenden aplazar algunos problemas o “patatas calientes” para después de las elecciones municipales de mayo de 2015, con la finalidad de que los actuales alcaldes (sean del color que fueren) no padezcan en sus propias carnes la pérdida de respaldo ciudadano como consecuencia del desmantelamiento de los servicios sociales municipales o de la adopción de determinadas medidas traumáticas. Existe igualmente un conjunto de medidas que su única explicación es eliminar algunas de las aristas más serias del modelo, pero todavía quedan algunas previsiones con enorme potencial destructivo (planes económico-financieros, redimensionamiento del sector público instrumental local, etc.), que tal vez se pretendan retocar o suprimir en el trámite en el Congreso.

La dureza del viejo “ALRSAL” se ha ido limando en algunos casos. En otros se ha producido un cambio de modelo institucional improvisado en pocas horas. Hay aspectos que se han modificado por presiones “corporativas” o “políticas”. Veremos qué nos depara el paso de la Ley por el Senado. En poco más de un mes y medio, el Boletín Oficial del Estado habrá publicado la manida y aireada reforma local. Empezará el momento aplicativo. Tal vez convenga ir preparándose para el día después. Al menos para evitar que a más de uno (políticos, directivos o empleados públicos) se le atraganten las uvas o se despierte el día 1 de enero de 2014 con un mal sueño.