“Para que una ley municipal sea cumplidera, ha de calcarse sobre el municipio mismo” (Costa)
“Lo
que acaso va resultando cada día más claro es que la reforma de la
administración local no es un sencillo problema de pura administración,
muy lejos de esto entraña hondos problemas constitucionales, de
verdadero ‘realismo político’” (Adolfo Posada)
El
objeto de este comentario es valorar en una primera aproximación cuáles
son las novedades más importantes que, frente a los últimos borradores
del ALRSAL, presenta el Proyecto de Ley de Racionalización y
Sostenibilidad de la Administración Local (PLRSAL, en lo sucesivo)
aprobado por el Consejo de Ministros el día 26 de julio de 2013 y
remitido a las Cortes Generales para su tramitación parlamentaria.
Muchas
de esas novedades, por no decir la casi totalidad, se han introducido
con el objeto de adecuar el texto definitivo del Proyecto a las
observaciones evacuadas por el dictamen del Consejo de Estado. Otra cosa
es que ese objetivo se haya cumplido. Veamos, por tanto, cuáles han
sido las principales novedades del citado texto, siguiendo a tal efecto
su trazado sistemático.
El PLRSAL y las competencias municipales.
La
regulación de esta cuestión (clarificación de las competencias locales y
“reducción” de las competencias o facultades municipales) en el PLRSAL
sigue la línea marcada en los anteriores borradores (que, por lo demás,
fue avalada de forma discutible por el dictamen del Consejo de Estado,
al considerar que era una opción correcta que el legislador básico
condicionara las competencias autonómicas sectoriales limitando sus
márgenes de configuración en determinadas materias), pero cabe objetar a
la misma que, por un lado, debilita la autonomía municipal (pues el
foco de atención lo sitúa casi exclusivamente en la reducción de las
competencias municipales), y, por otro, afecta directamente al
autogobierno de las CCAA. No deja de ser paradójico que esta reforma
local apuntale, refuerce y dé alas al nivel provincial de gobierno
(dotado de una legitimidad democrática indirecta y un rendimiento
institucional, en bastantes casos, discutible) y ponga bajo sospecha y
reduzca los niveles municipales de gobierno (con legitimidad democrática
directa y rendimiento institucional, por lo común, bastante más
eficiente). Tampoco cabe compartir, bajo ningún supuesto, que las
instituciones de la Comunidad Autónoma no puedan disponer de sus propias
competencias y asignar libremente su ejercicio a los municipios. Su
margen de configuración normativa se mutila sin razón objetiva alguna ni
fundamento constitucional de ningún tipo (por mucho que se empeñe el
Consejo de Estado). Esta conceptuación normativa del legislador básico
rompe literalmente la idea –muy asentada en la propia jurisprudencia
constitucional- de que lo básico consiste en la determinación de una
serie de principios o de un marco normativo común que debe ser
desarrollado por el legislador autonómico competente. Lo que se hace en
este caso es agotar el margen de configuración del legislador autonómico
y cortocircuitar la posibilidad de que este pueda normar absolutamente
nada sobre esas materias en relación con los municipios que, además, son
de su propia competencia. Por otra parte, la pretensión de que solo
existan por parte de los municipios competencias propias o delegadas
(aunque el texto del proyecto hace “trampas” también aquí), así como la
idea de vincular la ampliación del ejercicio de competencias municipales
por medio de la delegación vacía de forma clara y contundente el
potencial de la autonomía local y relega a los municipios a una
condición secundaria que afecta directamente a la configuración de ese
principio por parte de la Carta Europea de Autonomía Local. Más aún por
el agravio comparativo que se establece en relación con las provincias
(cuyo marco competencial no es “tasado”, sino –tal como se verá-
“abierto”).
La transferencia de los servicios municipales de salud, servicios sociales y educación a la Comunidad Autónoma.
El
Proyecto de Ley continúa con la tendencia abierta por el anteproyecto en
su versión de febrero de 2013 de eliminar, por un lado, las
competencias municipales en materia de centros de salud de atención
primaria y atribuir su ejercicio a las Comunidades Autónomas y redefinir
el ámbito de actuación de las competencias municipales en materia de
servicios sociales (que es una materia de la “competencia exclusiva” de
las CCAA). El aspecto más grave, por sus letales consecuencias, es sin
duda el de los servicios sociales, más aún en un período de aguda y
prologada crisis económica. Los directamente afectados, los propios
ciudadanos, además los segmentos más desfavorecidos.
Las
únicas novedades relevantes son las que afectan a la supresión del
coste estándar (y su sustitución por el “coste efectivo”) y a la
atribución al MHAP de la determinación por Orden de la metodología de
tales traspasos (aspecto en nada menor; ni siquiera se determina por el
Gobierno por Real Decreto). En el ámbito de la educación se reconoce
inicialmente tales competencias municipales, pero posteriormente se
desactivan por medio de una remisión a lo que se establezca
ulteriormente en el sistema de financiación autonómica y local. Una
curiosa fórmula de atribuir competencias transitoriamente a los
municipios y luego desactivarlas mediante “un compromiso dilatorio” que
veremos si se cumple.
Todas
estas previsiones vulneran no solo la autonomía municipal
constitucionalmente garantizada, sino también el autogobierno de las
CCAA, ya que cierra abruptamente cualquier configuración normativa que
pretenda dotar a los municipios de competencias propias sobre esas
materias. No parece de recibo que el legislador básico de régimen local
condicione frontalmente (hasta impedírselo) cómo deben ejercer las CCAA
sus competencias reconocidas estatutariamente.
Nuevas
competencias de las Diputaciones provinciales, con especial referencia
al coste efectivo de los servicios públicos locales.
El
Proyecto de Ley, de acuerdo con las observaciones del Consejo de Estado
al anteproyecto, ha suprimido la noción “coste estándar” y ha omitido
la asunción directa por parte de las Diputaciones de la prestación de
los servicios mínimos obligatorios en el caso de municipios de menos de
20.000 habitantes. Sin embargo, con una finalidad exclusivamente
economicista (de ahorro de gasto público) ha atribuido a las
Diputaciones provinciales o “entidades equivalentes”, de acuerdo con los
municipios afectados (aquí está una de las claves), la propuesta de
prestación común de esos servicios o la adopción de fórmulas
alternativas de gestión (mancomunidades o consorcios, entre otras),
estableciendo que sea el MHAP el que decida cuál será la fórmula de
gestión de tales servicios. Esta solución es a todas luces
inconstitucional, pues no solo confiere al Ministerio unas atribuciones
que no le competen vulnerando el principio de autonomía local, sino
además conlleva una lesión flagrante del principio de subsidiariedad,
así como una tutela en nada acorde con la posición constitucional del
municipio. En suma, se trata de una “solución improvisada” que, aunque
con la intención de salvaguardar la autonomía local, apenas lo consigue,
por no decir que empeora la solución anterior. En efecto, el caso de la
decisión ministerial última sobre cuál es la fórmula de prestación
unificada de los servicios supone una vulneración más clara que la
prevista en el modelo antes recogido en el anteproyecto. Por lo demás,
el enunciado del artículo 26 tiene contradicciones internas insalvables
que habrá que pulir.
El
artículo 36 redefine (ampliando) las competencias de las diputaciones
provinciales, en coherencia con las nuevas atribuciones de
“coordinación” de la gestión de tales servicios mínimos y de la
asignación de determinadas materias nuevas de carácter instrumental en
relación con los municipios de menos de 20.000 habitantes. Habrá que ver
cómo ejercen las diputaciones provinciales y “entidades equivalentes”
esta compleja y desdibujada “competencia de coordinación” de perfiles
más que difusos y de operatividad difícil. Tendrán que echar mano del
ingenio a la hora de proponer fórmulas institucionales y organizativas
que hagan efectiva esa competencia a corto y medio plazo. Ese artículo
36 introduce también “presión” a los municipios para que presten los
servicios a “coste efectivo” por medio de una serie de reformas
introducidas en los planes provinciales de obras y servicios, así como
en las líneas subvencionales que se puedan promover. Sorprende, sin
duda, que “el legislador de la reforma” siga obsesionado con el
reforzamiento del nivel provincial de gobierno, sea de una forma u otra.
Hasta el punto de que, en relación con los municipios de menos de
20.000 habitantes, le confiere un nuevo haz de importantes competencias
(que buena parte de ellas son, cabe presumir, de carácter “concurrente” o
de activación “voluntaria” bajo demanda del municipio) de naturaleza
instrumental (gestión tributaria, administración electrónica,
contratación administrativa, selección y formación de personal, etc.).
Mucho tendrán que cambiar la fisonomía institucional de esas
instituciones provinciales y sus modelos organizativos para que puedan
prestar eficientemente tales funciones. El tiempo nos dará la solución a
estas dudas.
Más polémico
es el contenido del artículo 116 bis LRBRL, puesto que representa una
ampliación de las medidas que deben contenerse en los planes
económico-financieros que aprueben los municipios de acuerdo con lo
previsto en el artículo 21 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Una
(discutible) modificación de una “ley orgánica” por medio de una “ley
ordinaria”, a la que se le pretende dar carácter “complementario”. Tales
medidas tienen, en muchos casos, carácter estructural, pues afectan a
ámbitos tales como la cartera de servicios (supresión de competencias no
propias o delegadas), la gestión unificada de los servicios mínimos
obligatorios, la supresión de entidades locales inferiores al municipio,
así como la propuesta de fusión del municipio con otro limítrofe). No
cabe aceptar que, frente a la existencia de un problema coyuntural
(desviación de los objetivos de déficit público, deuda pública o de la
regla de gasto), las consecuencias que se apliquen al municipio sean tan
traumáticas que afecten a su propia existencia (fusión), al contenido
de su autonomía (supresión de competencias) o, en fin, a qué sujeto
institucional es competente para gestionar sus servicios (gestión
coordinada o unificada de tales servicios).
Parece obvio que tal
regulación vulnera la autonomía municipal constitucionalmente
garantizada, ya que, por una razón coyuntural, cuestiona directamente la
existencia de los propios municipios o su cartera de servicios
(competencias).
Las
medidas de incentivación de la fusión de municipios: fusión voluntaria y
propuestas “obligatorias” (que no lo son) de fusión.
El
Proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la
Administración Local ha introducido en la versión aprobada por el
Consejo de Ministros una regulación que pretende fomentar la fusión de
municipios con la idea de racionalizar o simplificar la planta municipal
existente. Basándose en (una lectura un tanto precipitada de) la
doctrina del Tribunal Constitucional recogida en la STC 103/2013, se ha
llevado a cabo una reformulación radical del artículo 13 de la LRBRL y
el Estado se ha auto atribuido una competencia que, en principio, estaba
asignada a las Comunidades Autónomas por parte de la propia ley de
bases, pero especialmente por los Estatutos de Autonomía. En este caso,
el carácter expansivo de lo básico es tal que prácticamente deja sin
espacio de configuración alguno al legislador autonómico o lo convierte
en puramente residual o superfluo. La regulación básica es extensa,
prolija y detallada. Cabe dudar que se adecue a los presupuestos
constitucionales de lo que debe ser una legislación básica que, por
definición, debería dejar margen de actuación al propio legislador
autonómico.
Sin
embargo, esta nueva regulación básica es muy probable que tenga un
recorrido limitado en el plano práctico. La voluntariedad que se imprime
al proceso, a pesar de las facilidades procedimentales (convenio de
fusión aprobado por mayoría simple) y de las medidas de incentivación
organizativas y económico-financieras, conllevaran que, casi con total
seguridad, se activen pocas iniciativas “voluntarias” de fusión. Resulta
muy discutible en términos constitucionales que la adopción de los
acuerdos de fusión por mayoría simple (incorporando una excepción
singular a la excepción motivada de la mayoría absoluta requerida para
adoptar acuerdos que afecten a la existencia del municipio) salvaguarden
la garantía institucional de la autonomía municipal. Tampoco resultarán
fáciles de llevar a la práctica las medidas institucionales y
organizativas, algunas muy indefinidas en sus contornos (como, por
ejemplo, los planes de redimensionamiento organizativo o de personal.
¿qué ocurre en este caso con los habilitados de carácter “nacional”?). Y
los incentivos económico-financieros y fiscales deben encuadrarse en
las competencias propias de las instituciones competentes de la
Comunidad Autónoma.
Y en el
caso de incorporar en el plan económico-financiero una propuesta de
fusión, lo que parece obvio es que debe ser aceptada por el municipio o
municipios limítrofes, pues si no hay acuerdo de voluntades no puede
existir convenio de fusión. Eso sí, se exige mayoría simple. Veremos
qué ayuntamientos se atreven a aprobar por mayoría simple procesos de
fusión con los municipios limítrofes y cómo reaccionan sus respectivos
vecinos, aireados, cabe presumir, por las fuerzas políticas que no se
sumen al consenso. Y eso a poco menos de un año de un proceso electoral
(2015). Sencillamente, inaplicable. Fuera de la realidad.
Reflexión Final
El
PLRSAL inicia a partir de septiembre su andadura parlamentaria. Ha sido
un lento y complejo proceso de gestación, plagado de sobresaltos, idas y
venidas, cambios sustantivos (cuando no de modelo) y poco asentado en
un debate abierto, transparente y constructivo. Los últimos cambios que
ha impulsado el Proyecto de Ley (que, los más importantes y no todos,
han sido epidérmicamente tratados en este comentario) se han llevado a
cabo con una doble finalidad: por un lado, intentar adecuar su contenido
a las observaciones críticas que en su día formulara el Consejo de
Estado al anteproyecto (objetivo que se ha cumplido en algunos puntos y
en otros muchos no); y, por otro, volver a justificar ante las
instituciones de la Unión Europea que España camina efectivamente hacia
la puesta en marcha de reformas institucionales de carácter estructural y
que, además, estas comportarán un considerable ahorro del gasto
público.
Está
por ver de todos modos que ese ahorro se produzca de forma efectiva,
pues el foco de atención de las nuevas (e improvisadas) medidas se pone,
por un lado, en “la voluntariedad” del proceso (sin “el acuerdo” del
municipio afectado nada se puede emprender, salvo las medidas
traumáticas recogidas en el artículo 116 bis); y, por otro, en aquellos
municipios que incumplan los objetivos de estabilidad presupuestaria y
de sostenibilidad financiera, ya que a estos sí se les obliga a incluir
medidas en los planes económico-financieros que vayan encaminadas a
reducir la cartera de servicios (“competencias no propias”), prestar
conjuntamente los servicios mínimos obligatorios, suprimir entidades
locales menores y proponer la fusión con un municipio limítrofe, entre
otras.
Las dudas que caben
plantearse sobre este (una vez más) complejo y abierto proceso, ya sea
de prestación conjunta de servicios mínimos obligatorios para los
municipios de menos de 20.000 habitantes o ya sea para la elaboración de
un plan económico-financiero (y las medidas que, “al menos”, deben
recogerse en él), es si toda esta arquitectura institucional del modelo
construida en un “tiempo record” (en una precipitada semana del caluroso
mes de julio), mediante un ajuste de urgencia del modelo hasta entonces
impulsado por los sucesivos anteproyectos, tiene algún atisbo de
coherencia y puede resultar finalmente un sistema eficiente. Mucho me
temo que de lo primero falta bastante y de lo segundo casi todo.
En
efecto, las preguntas se agolpan. Y no cansaré más al lector con su
prolijo enunciado. Pero mucho tendrán que trabajar los legisladores para
que, finalmente, de la reforma emerja un sistema de gobierno local
adaptado a las necesidades de las entidades locales del siglo XXI y de
la, siempre olvidada en estos casos, ciudadanía, receptora final y
sufrido destinatario de todas estas medidas.
Una
autonomía municipal rebajada, un ensalzamiento de las (debilitadas
institucionalmente) diputaciones provinciales y una correlativa
reducción de las capacidades de autogobierno de las Comunidades
Autónomas en materia municipal, no son buenos presagios de futuro para
la reforma. Van derechamente en la línea contraria a lo que se está
haciendo en Europa.
Artículo de Daniel Ríos en InfoLibre (24-9-2013): 
