Notas sobre la Reforma Local que aprobará el Gobierno

LEGISLAR “POR OCURRENCIAS” Y CON “CALCULADORA” 

por Rafael Jiménez Asensio, Catedrático de Derecho Constitucional.

[Nota: este texto se escribió y publicó el 25 de julio, día antes de la aprobación del proyecto de ley reforma local; que finalmente incluyó algunas diferencias sobre el borrador del 22 de julio, que es el que comenta Jiménez Asensio en el texto más abajo, sobre el papel de las diputaciones en la prestación de servicios]

“Las instituciones son como fortalezas. Tienen que estar bien construidas” (Karl Popper)

El proceso de elaboración en sede gubernamental del anteproyecto de ley de racionalización y sostenibilidad de la administración local bien puede calificarse de singular. Con la perspectiva que da la distancia temporal convendrá en los próximos meses poner de manifiesto cuáles han sido el cúmulo de errores (algunos garrafales) que se han cometido en tal proceso. Ahora solo pongamos de relieve una cuestión: el nivel local de gobierno (más concretamente, los ayuntamientos) son una pieza clave del sistema institucional y no se les puede estar “mareando” durante un año y medio con propuestas contradictorias o con ocurrencias de última hora a miles de municipios españoles, a sus respectivos regidores y a los millones de ciudadanos que son receptores de esos servicios públicos locales. Por mucho que les cueste entender a los impulsores ministeriales de esta propuesta normativa, el nivel local de gobierno es una estructura nuclear del Estado Constitucional. Como me dijo muy gráficamente un alto funcionario, un ayuntamiento ni es una caja de ahorros ni una administración “independiente”. Tampoco es un sector de actividad. En el Ministerio parece que las cosas no se ven con este cristal. 

El dictamen del Consejo de Estado parece que inicialmente enfrió los ánimos del Ministerio de llevar a cabo una operación dudosamente constitucional (tanto en lo competencial como en el tratamiento de la autonomía municipal, aunque el Consejo de Estado solo vio la segunda parte del problema). Así en un borrador del ALRSAL de 15 de julio de 2013 (no se confundan con el de 13 de julio de 2012, que fue un año antes) el coste estándar desaparecía (aunque aparecía una referencia velada al “coste efectivo”) y el papel de las diputaciones se difuminaba por completo (salvo en algunos aspectos puntuales). Dicho de otro modo, daba la impresión de que el Ministerio, aunque fuera a regañadientes, se hacía eco de la doctrina del Consejo de Estado mediante una salvaguarda de la autonomía municipal, dejaba en paz a las mancomunidades  y desactivaba ese papel de centralidad institucional de las provincias (mejor dicho, de las diputaciones provinciales). Parecía, como alguien dijo, que se imponía la cordura, aunque fuera solo parcialmente.

Pero los calores estivales han hecho estragos en unas mentes “legisladoras” ya agotadas por el paso inexorable del tiempo y por la percepción de que nada se avanzaba en esta materia tras un largo calvario de año y medio de confección de un texto que ha conocido varias decenas de borradores, donde personas de distintas procedencias han metido su pluma y en el que la coherencia del modelo es algo que, si existió alguna vez, se ha perdido por completo. 

Los compromisos con la Unión Europea mandan y con el borrador de 15 de julio de 2013 pocos ahorros se obtenían. Había que sacar de nuevo la calculadora. Y lo importante en esta operación legislativa, como la evidencia apunta, no es fortalecer la autonomía local (que sigue sin citarse ni una sola vez en el texto) ni mejorar los servicios públicos locales que reciben los ciudadanos, sino que de lo que se trata es simplemente de justificar un ahorro final de 8.000 millones de euros (o de 7.100 millones, según la fuente que se consulte). Sinceramente no sé de dónde saldrán esas cifras astronómicas, pero sí que intuyo que este ha sido uno de los motivos principales para darle una nueva vuelta de tuerca de forma improvisada y sorprendente al texto del ALRSAL “en el último minuto”. Diseñar el gobierno local de la España del siglo XXI con estos mimbres económico-financieros, con olvido de la parte institucional y de la calidad democrática, tendrá funestas consecuencias a medio y largo plazo. No hay que tener muchas dotes de adivino para prever tal catástrofe.  

El Gobierno aprobará este “nuevo” Proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local en el Consejo de Ministros del 26 de julio, salvo las siempre presentes sorpresas de última hora. Si digo “nuevo” es porque incluye muchas aportaciones que a lo largo de este año y medio de prolongada, prolija y tortuosa gestación, no han aparecido en el debate ni sobre ellas se ha pronunciado ninguno de los informes, alegaciones o dictámenes que se han emitido. En poco más de diez días, en pleno calor del mes de julio, los incansables legisladores ministeriales han querido encontrar la piedra filosofal que, al parecer, cuadraba las observaciones críticas del Consejo de Estado con la imperiosa necesidad de recaudar dinero fresco y rápido para corregir la cuentas públicas y rebajar el déficit público, pretendiendo así garantizar la sostenibilidad financiera de estas entidades. Tal como diré, nada de esto realmente han conseguido. No es fácil “reinventar” permanentemente un modelo y, menos aún, pretender hacerlo en un tiempo record de menos de dos semanas.

¿Dónde están las “novedades” de esta propuesta normativa? Sin perjuicio de los ajustes finales que se hagan inmediatamente antes de su aprobación por el Consejo de Ministros como Proyecto de Ley, las novedades (al menos, las más relevantes) sintéticamente son las siguientes:

1.- Se vuelve a mirar a las diputaciones provinciales (o entes equivalentes) como instituciones nucleares de la reforma, pues ellas “coordinarán” los servicios mínimos obligatorios de los municipios de menos de 20.000 habitantes, así como se les dotan de otras competencias importantes de prestación de servicios a los municipios (gestión tributaria, contratación centralizada, administración electrónica, participación “activa” en la elaboración de planes económico-financieros o la participación en las labores de coordinación y supervisión de los procesos de fusión de municipios).

En este aspecto, el precepto clave (veremos cómo queda finalmente) es el artículo 26.2, que reserva a las Diputaciones provinciales esa función de coordinación de un listado de servicios mínimos obligatorios, atribuyéndole la capacidad de decisión sobre la prestación directa por ella misma de tales servicios o la implantación de fórmulas de gestión compartida a través de consorcios, mancomunidades u otras modalidades. Si la Diputación se pretende atribuir a sí misma la prestación de tales  servicios, ya anticipo que eso vulneraría frontalmente la garantía institucional de la autonomía municipal (al “vaciar” unilateralmente” de “competencias” o de servicios a los municipios), tal como puso de relieve el reciente dictamen del Consejo de Estado. Si esa operación se pretende llevar a cabo por alguna diputación, la conflictividad jurisdiccional puede ser mayúscula (¿qué ayuntamiento que sea desapoderado unilateralmente de tales servicios no recurrirá ante la jurisdicción contencioso-administrativa, más aún teniendo en cuenta la doctrina emitida por el Consejo de Estado?; ¿no reaccionarán asimismo otros interesados (empresas concesionarias, ciudadanos, etc.?). Por tanto, mucho me temo que esta cláusula viene acompañada de un simple gesto sin efectividad alguna, más aún teniendo en cuenta que las diputaciones provinciales actuales (como hemos venido reiterando) son instituciones inadaptadas para llevar a cabo ese tipo de prestaciones de servicios públicos directos a los ciudadanos. La privatización de los servicios públicos locales planea de nuevo y el lobby de las empresas de servicios parece que está empujando fuerte en esta fase final del proceso de aprobación del texto. 

2.- La eliminación del “coste estándar”, fuertemente contestado por el dictamen del Consejo de Estado, ha encontrado pronto su alternativa: el coste efectivo. Si bien su impronta parece, en principio, dotada de menos fuerza, pues han desaparecido las referencias a los procesos de evaluación de servicios públicos locales (aspecto en nada menor, que nos revela claramente las “idas y venidas” de un texto enloquecido). Lo cierto es que el papel del “coste efectivo” pretende ser una suerte de mantra a través del cual se consigan los cuantiosos ahorros prometidos a Bruselas. Pero atienda el lector a lo previsto en el artículo 116 ter de la Ley de Bases, donde se regula esta noción de coste efectivo. Si antes el coste estándar se remitía a lo que estableciera el Gobierno por Real Decreto (lo que fue criticado duramente por el Consejo de Estado como una suerte de “remisión en blanco” que afectaba en cierta medida a la reserva de ley que una decisión tan transcendente existencialmente tenía para los municipios), ahora el “legislador ministerial” se reinventa y establece que los “criterios de cálculo” de ese “coste efectivo” serán establecidos no por Real Decreto sino por Orden Ministerial, ni más ni menos. La operación no puede ser más grosera en términos de afectación a la garantía institucional de la autonomía municipal y es un atropello en toda regla a tal principio, así como una manipulación burda de la doctrina recogida en el dictamen del Consejo de Estado (que desde fuentes ministeriales dicen que se ha seguido a pies juntillas). 

3.- El artículo 13 de la LRBRL se modifica y se establece una regulación básica sobre la creación o supresión de municipios, que se reconoce como competencia de las Comunidades Autónomas, pero que el Estado se reserva a sí mismo (¿las Cortes generales o el Gobierno?) la posibilidad de establecer medidas de fomento de la fusión de municipios. Algunas de ellas (más que de fomento, “imperativas”, ya se recogen en el texto, por ejemplo en el artículo 116 bis LRBRL). También se recogen en ese mismo artículo 13 una serie de medidas de dispensa en la prestación de servicios públicos y de incentivación fiscal de las fusiones, que habrán de analizarse con detalle, pues representan (o pretenden representar) “la zanahoria” que se les ofrece a los municipios para entrar en ese proceso. Pero quien se adentre en esa senda de la fusión “voluntaria” debe saber que ha de cumplir las medidas de condicionalidad que se acompañan a este proceso (“el palo”). Entre ellas están, por ejemplo, las medidas de “redimensionamiento” de estructuras organizativas o de personal (léanse despidos) que habrán de aprobarse. Lo más llamativo es que una decisión de tal magnitud para el municipio (que bien puede calificarse de existencial) se apruebe por mayoría simple. No deja de ser paradójico o, incluso, contradictorio con las exigencias de mayorías cualificadas que requiere la LRBRL para determinadas materias. Creo que eso denota una incomprensión absoluta de lo que es la vida municipal: mucho se tendrán que cuidar ante sus vecinos aquellos equipos de gobierno que aprueben por mayoría simple tales procesos de fusión. La “pasión” local (entendida en sentido patológico) puede reverdecer hasta límites insospechados. Ingenuo aquel que pretenda que las fusiones de municipios son como las de las cajas de ahorro. Se equivoca frontalmente. 

4.- Y, en fin, es también de una importancia fuera de lo común la redacción del artículo 116 bis que se incorpora a la LRBRL. En este caso el legislador ha optado por poner el foco sobre los municipios que no cumplen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera (incumplimientos que, en principio cabe presumir que son coyunturales, para eso se aprueba el citado plan, y que pasada esa coyuntura se vuelve a la senda del cumplimiento). Pero lo más grave es que de esos incumplimientos se extraen consecuencias estructurales de primera magnitud y de una transcendencia fuera de lo común. Veamos.

En ese artículo 116 bis de la LRBRL se prevé el contenido y seguimiento del Plan económico-financiero en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (un papel que se le asigna en buena parte a las diputaciones provinciales, como si ellas fueran inmaculadas y no pudieran también caer, como de hecho algunas caen, en tales incumplimientos). Pero lo más relevante del caso es que, por medio de una ley ordinaria, se amplían las medidas que establece el artículo 21 de la Ley Orgánica 2/2012, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, de tal modo que el Plan económico-financiero que se apruebe deberá incluir además otra serie de medidas que representan una “condicionalidad estructural” de primer orden, tales como: a) La supresión de competencias distintas de las propias o por delegación (léase las “competencias impropias”); b) la gestión integrada o coordinada (por las diputaciones) de los servicios obligatorios para reducir sus costes; c) el incremento de ingresos; d) medidas de racionalización organizativa; y d) una propuesta de fusión con un municipio colindante de la misma provincia. 

Una lectura atenta de estas medidas de condicionalidad estructural nos advierte claramente de que, por una cuestión contingente o transitoria (desviación temporal en los objetivos de déficit, de deuda o de regla de gasto), se pretenden imponer decisiones estructurales o permanentes (supresión de cartera de servicios o de la propia existencia del municipio como tal). La vulneración de la autonomía municipal constitucionalmente garantizada es en este caso mucho más grave que en los borradores anteriores del ALRSAL. Por tanto, la doctrina del Consejo de Estado se burla de modo explícito y obvio. ¿Cabe poner en cuestión la existencia de un municipio por el mero hecho de incumplir transitoriamente unos objetivos de estabilidad presupuestaria o de sostenibilidad financiera, cuando la propia Ley Orgánica establece un plazo de un año para volver a la senda del cumplimiento de tales objetivos? Téngase en cuenta que en estos momentos hay miles de municipios en España que incumplen tales objetivos. ¿Se pretende reformar la planta municipal así?, ¿Cuándo?, ¿En 2014, un año antes de las elecciones locales? La ingenuidad y el desconocimiento no son buenos consejeros del legislador institucional. Una muestra más, sobre cómo legislar “de ocurrencias” y con “la calculadora”. Mejor utilizar el sentido común y el sentido institucional, ambos poco presentes en estos momentos. 

En fin, estas son las “grandes novedades” de lo que parece ser ya el Proyecto de Ley que se quiere remitir a las Cortes Generales para su tramitación en los próximos meses. Hay otras muchas cuestiones sobre las cuales también se “innova”, siempre que la “ocurrencia” se considere innovación. Pero no las trataremos aquí. El texto sigue apostando por una vía inconstitucional –como ha puesto de relieve recientemente el profesor Velasco- de pretender utilizar la legislación básica de régimen local como vehículo de configuración de las competencias autonómicas por encima de las previsiones estatutarias. Esta operación, como ha reconocido Manuel Zafra- es una suerte de armonización de las competencias propias de las Comunidades Autónomas. Pero no interesa ahora detenerse en este importante punto. 

Acabo. Este texto que finalmente (todo apunta) será Proyecto de Ley está plagado de ocurrencias de última hora, de improvisaciones veraniegas y de otras aportaciones puntuales cuya única finalidad es ahorrar. La Oficina de Asuntos Económicos manda. Una institución tan importante en la estructura del Estado Constitucional como es el gobierno local y, especialmente, el municipio, se ha terminado regulando, tras año y medio de autismo gubernamental, de una forma esperpéntica basada en una “política de monedero” y de improvisaciones de última hora. Se está jugando con algo muy importante, demasiado importante, como para no tener un cuidado exquisito a la hora de cerrar la arquitectura del sistema local de gobierno en España. La primera batalla se ha perdido. Pero quiero creer que el tiempo pondrá las cosas en su sitio. Este último texto de la reforma no solo empeora las cosas, sino que además es –ya lo veremos- inaplicable. Se aventuran tiempos convulsos en el mundo local en los próximos meses, salvo que el Gobierno recule y se abra a un pacto con el resto de las fuerzas políticas. La tramitación parlamentaria de este Proyecto de Ley se quiere que sea rápida, pero puede ser larga y, no cabe descartar, que acabe en “agua de borrajas”. La lección que cabe extraer de todo este proceso es obvia: gobernar no es improvisar.  

Esta reforma local empobrece la democracia

Por Manuel Zafra Víctor, profesor titular de Ciencia Política y de la Administración Pública en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología, Universidad de Granada. Publicado en El País el 1/08/2013.

Resulta desolador comprobar que las entidades locales solo cobran relevancia política con motivo de la estabilidad presupuestaria. El proyecto de ley aprobado en Consejo de Ministros culmina un proceso de marginación política del gobierno local en el Estado de las autonomías, degradado a una materia o actividad, objeto de la disputa competencial entre Estado y comunidades autónomas; baste recordar la creación en 2003 de una conferencia sectorial de asuntos locales.

Tras el dictamen del Consejo de Estado sobre el anteproyecto de fecha 24 de mayo, el día 15 de julio apareció un texto coherente con las recomendaciones del órgano consultivo: había desaparecido el coste estándar, la innovación más radical de la propuesta que obligaba a los municipios a una autoevaluación para la prestación obligatoria de servicios públicos. Si el resultado era negativo, el servicio aquejado pasaba a la diputación provincial. El Consejo de Estado avisó, no solo de las deficiencias técnicas y jurídicas en la elaboración del coste estándar; dejó claro que la prestación de servicios, conforme a un parámetro fijado reglamentariamente, privaba a los Ayuntamientos de capacidad para ordenar y gestionar las materias o actividades de su competencia cuestionando la constitucionalidad de la autonomía municipal. El Gobierno recogía las sugerencias, plegaba velas y suprimía el coste estándar y sus efectos jurídicos para municipios y provincias.

Una semana más tarde, el día 22 de julio, el Gobierno puso en circulación otro texto donde recuperaba, bajo otros términos, el contenido de las versiones anteriores: el coste efectivo y la prestación provincial de determinados servicios municipales en abierta oposición a las indicaciones del Consejo de Estado. Es cierto que el coste efectivo no equipara sus consecuencias a las previstas para el coste estándar, pero de forma indirecta aparece como una magnitud clave para la autonomía municipal. En la regulación propuesta la provincia, en municipios con población inferior a 20.000 habitantes, coordinará la prestación de algunos servicios. Para que un municipio pueda prestar algunos de estos servicios es necesario que la diputación acredite, a solicitud del municipio, que los prestará a un coste efectivo menor. Si el coste estándar era el criterio para la conservación o pérdida de las competencias municipales, el coste efectivo se erige en condición para recuperarla. Si antes las diputaciones podían apreciar la ventaja comparativa de la provisión provincial de determinados servicios, ahora se les atribuye la competencia para prestarlos.

Además de una regulación plagada de deficiencias (la previsión, en otro artículo, de prestación genérica de servicios supramunicipales según las exigencias del Plan Provincial de Obras y Servicios), el proyecto, como los anteproyectos, incurre en una contradicción fundamental: la provincia asiste y suplanta a los municipios en la clamorosa paradoja de no relacionar ambas funciones. Si la provincia asiste bien a los Ayuntamientos para que su baja capacidad de gestión no los prive de competencias, difícilmente se explica que, por la misma razón, los suplante; es decir, si los suplanta es porque no los asistió adecuadamente. La nueva regulación se yuxtapone a la antigua y, al mismo tiempo, la provincia asiste al municipio en la prestación de determinados servicios mínimos y los suplanta para el mismo objetivo, sin saber cuando debe asistir y cuando suplantar.

El proyecto deshace la configuración constitucional de la provincia como agrupación de municipios y la realza como división territorial para el cumplimiento de los fines del Estado, en este caso el recorte presupuestario, eufemísticamente justificado bajo las expresiones de racionalización y sostenibilidad.
En todo lo relativo al coste estándar y las competencias provinciales, el proyecto desoye al Consejo de Estado pero, incomprensiblemente, el dictamen avala un aspecto menos debatido aunque de gran trascendencia. Las bases estatales reducen el núcleo esencial de la autonomía municipal; educación, salud o servicios sociales caen del listado que obliga a los legisladores estatal y autonómico a asignar competencias a los municipios, pero lo sorprendente es lo establecido en las disposiciones transitorias, donde las competencias suprimidas a los municipios se atribuyen a las comunidades autónomas. El estupor que suscita la nueva regulación obliga a un doble análisis. En primer lugar, el legislador básico desconoce el principio dispositivo imponiendo a las comunidades autónomas determinadas competencias y priva a los municipios de competencias asignadas por los legisladores sectoriales autonómicos; en segundo lugar y analizado el problema desde otra perspectiva, el legislador básico impide a los legisladores autonómicos la atribución de competencias propias a los municipios en educación, salud y servicios sociales, materias, las dos primeras compartidas con el Estado y la última de exclusiva competencia autonómica.

Se llega así a un estadio en la dinámica sin precedente en el Estado de las autonomías: las bases estatales no fijan mínimos que las comunidades autónomas desarrollan, amplían o precisan sino máximos que no pueden mejorar; no delimitan en negativo las competencias autonómicas sino que las definen en positivo. Irónicamente el municipalismo se había dirigido al Estado como protector de su autonomía frente a la avidez autonómica; con lo recogido en el proyecto, el Estado se alza como guardián de un máximo de autonomía municipal contra las mejoras que las comunidades autónomas quisieran implantar. En este sentido debe interpretarse la Disposición Adicional Primera cuando prescribe la aplicación de la reforma a todas las comunidades autónomas, sin perjuicio de las competencias exclusivas sobre régimen local asumidas en sus Estatutos de Autonomía. Esta malhadada técnica (artimaña) jurídica que recurre a la cláusula “sin perjuicio” no debe ocultar una idea clara: la reducción del mínimo de la autonomía municipal, legalmente configurado por el legislador estatal, no vincula positivamente al legislador autonómico; por el contrario, ve ampliado su margen de maniobra, de tal forma que, por ejemplo, la ley catalana de servicios sociales, donde se reconocen a los municipios la gestión de servicios sociales comunitarios, en desarrollo de la previsión del estatuto reformado, no queda desplazada por la nueva legislación básica. Las desatinadas consideraciones formuladas por el Consejo de Estado en este punto no deben tampoco desviar la atención: los estatutos de segunda generación no pueden ocupar el espacio constitucionalmente reservado al legislador básico, pero por razón análoga, el propio de los estatutos tampoco admite usurpación del las bases estatales. Los títulos competenciales del Estado no autorizan a delimitar en positivo las competencias autonómicas, si así fuera, fraudulentamente, el legislador estatal habría cruzado el umbral del legislador de armonización incumpliendo las exigencias constitucionales del artículo 150.3.

La desolación política y jurídica provocada por la tramitación de esta reforma surge como contraste al curso que debiera haber seguido: un pacto de Estado, de carácter constituyente, que dignifique el gobierno local y, definitivamente, gane la condición de un nivel de gobierno y deje de ser, en este caso, objeto de recorte presupuestario.

Cinco preguntas y alguna respuesta sobre la reforma local

por Antonio Díaz Méndez

 

Trabajo en un Ayuntamiento que a fecha de hoy tiene las cuentas saneadas y goza de equilibrio presupuestario y tras aprobar el Consejo de Ministros el Proyecto de ley de Racionalización y  Sostenibilidad  de la Administración Local, tengo la duda de si soy un bicho raro o un auténtico extraterrestre.

Sin duda habrá que realizar  un análisis más pormenorizado, aunque ya tenemos algunas opiniones expertas  (Jiménez Asensio) sobre las últimas versiones y algún que otro pronunciamiento.  En este momento, a mí me surgen unas cuantas preguntas:

1.-Todos conocemos los requisitos de la troika, pero dado que hablamos de un proyecto que modifica la ley de bases ¿Por qué centrar todo el proyecto sobre el control financiero y presupuestario?   Si ese es el objetivo principal bastaría con modificar la ley de haciendas locales. Además, según la información oficial, la gran mayoría de Ayuntamientos -cerca de 6000 -  cerraron sus cuentas con superavit en 2012. Por si esto fuera poco, la Administración Local es la única que ha sido capaz de cumplir con los objetivos de déficit marcados por el Gobierno y su deuda representa poco más del 4 % del total de las Administraciones Públicas. Entonces, ¿por qué señalar a lo local como “descontrolado” o “despilfarrador” cuando los datos dicen justamente lo contrario?

Mi sensación en este tema  es que se legisla pensando en “el peor alumno de la clase” (imagínense, el Ayto más endeudado y más despilfarrador de España) y con ese modelo de referencia se ordena y regula para el conjunto. Esto me lleva a la segunda pregunta:

2.-¿Qué pasaría si legisláramos pensando en un Ayuntamiento innovador y con las cuentas perfectamente saneadas?.  ¿Se imaginan qué hubiera pasado?.  Pues seguramente el resultado sería dar más competencias a los Ayuntamientos en temas como desarrollo económico para impulsar el empleo, en innovación y tecnologías  para impulsar un gobierno abierto y unas ciudades inteligentes, o en servicios sociales donde la gestión municipal se está mostrando más eficaz y eficiente cuanto más cercana, para ayudar al ciudadano con la crisis.

Si esto fuera así, el planteamiento más natural sería completar la segunda descentralización eternamente pendiente, fijando en los Gobiernos  locales (Aytos + Diputaciones) esas competencias, acercándonos así a los parámetros europeos de descentralización del gasto local.  Esto me lleva a la  tercera pregunta:

3.-¿Son realmente  los solapamientos y duplicidades el gran problema de las Administraciones? ¿o lo es la ineficacia de nuestros sistemas de planificación y coordinación centralizados?   Mi sensación aquí es que hay un enfoque unilateral del problema,  pues quizás la solución no está tanto en los solapamientos y duplicidades, sino en mejorar los sistemas de coordinación y gobernanza, que es la otra cara de lo mismo y compete principalmente a las Administraciones centrales (CC.AA. y Estado). ¿Por qué no abordan con decisión los problemas que les competen?.

Bueno es que clarifiquemos competencias, pero la realidad es tozuda y los problemas complejos no tienen generalmente soluciones simplistas, como bien señalan los expertos (Longo). 

Diferentes teorías  apuntan a que en este tipo de problemas las soluciones pasan por descentralizar gestión, manteniendo centralizadas determinadas funciones estratégicas de planificación, coordinación e incluso de control.  El propio proyecto de ley avanza medidas de ese tipo en decisiones de recursos humanos o equilibrio presupuestario. ¿por qué no seguir por esa línea a la vez que descentralizamos competencias y gestión? ¡Qué oportunidad perdida!.

La experiencia práctica y las exigencias de la sociedad del conocimiento y las organizaciones en red, nos están  impulsando y enseñando a coordinar con menos mando, a fortalecer la cooperación y el trabajo colaborativo y a dirigir por resultados y sin tantos controles previos. Para eso hace falta liderazgo, buenos equipos y directivos públicos y mucha más innovación en gobernanza, que es lo que recomiendan algunos organismos internacionales (OCDE), como apunta O. Cortes.

4.- ¿Debe ser el “coste efectivo” el único indicador de referencia en los servicios locales? (el delirio del coste estándar parece olvidado)   Efectivamente, identificar indicadores/resultados y comparar es una buena manera de estimular la mejora. Los Ayuntamientos y Diputaciones que trabajamos con sistemas de gestión y calidad venimos utilizando desde hace años mediciones de coste, eficacia, eficiencia e impacto, para tener una dimensión real de los resultados de gestión. Cualquier medición coherente debe  poner en relación recursos con resultados.

¿Dónde quedan otros indicadores relacionados con la mejora de la calidad democrática y la transparencia, la innovación o el desarrollo de la sociedad red,..etc?. Aquí se hace realidad una vieja cita que creo recordar de un libro de P. Drucker “Quien solo tiene un martillo, todos los problemas le parecen clavos”.

En cualquier caso, yo sugeriría al Ministerio de Hacienda empezar comparando el “coste efectivo” de los servicios del propio Ministerio, con los servicios homólogos de las Administraciones locales y Autonómicas.
Si estamos hablando de una reforma de calado y ambición para orientar los gobiernos locales  en los próximos 20 o 30 años sería imprescindible contemplar un conjunto integrado de indicadores que incluyan también los citados (de transparencia, confianza…) y  los resultados en los ciudadanos, comparando al conjunto de Administraciones.

5.- Finalmente, ¿Confían los redactores del proyecto en los Gobiernos y Administraciones locales?  La sensación que me produce buena parte de los borradores leídos, es que el texto rezuma cierto desconocimiento y quizás una profunda  desconfianza en la Administración Local  (la palabra Gobierno apenas se cita) y esto es grave, porque la desconfianza es muy mal principio para construir el futuro.

Desconfianza en los Alcaldes y concejales (¿en la política?), a los que de alguna manera se “estigmatiza”. La homogeneización salarial, que es una medida acertada si se aplica con inteligencia, ¿por qué no hacerla de forma simultánea y con criterios similares para CC.AA y Organismos del Estado?.

Desconfianza en los funcionarios, y ya no digamos en los “empleados públicos laborales”, que se declaran especie a extinguir y se les veta prácticamente el acceso a la función directiva. ¿Desconocen los redactores del documento que gran parte de las innovaciones realizadas en los municipios en estos 30 años han sido impulsadas por equipos y directivos laborales? ¿desconocen quizás que la flexibilidad organizativa local ha permitido a los Ayuntamientos reaccionar antes a la crisis e incluso ajustar aspectos como el empleo público sin que hiciera falta esta ley? (-12,3 % en 2012, frente al -1 %  CC.AA. y el -2,1 % AGE).

Desconfianza también de los Ayuntamientos pequeños frente a los grandes  -cuando resulta que los mayores problemas y deudas se encuentran en algunos grandes,….etc.

La ley parece desconfiar de casi todo el mundo y lejos de principios como la “autonomía local” o la “subsidiariedad”, parecería que se trata de “meter en cintura” al “desmadrado mundo local”, en lugar de ayudar a solucionar sus problemas.

Quizás yo esté equivocado, pero mi sensación es que en realidad no estamos hablando de una reforma local, sino única y exclusivamente de un Ajuste del Gobierno local en todos los sentidos (competencias, recursos, … etc) y lo que se pretende es reducir las capacidades de gobierno, reducir el tamaño y reducir los servicios de la Administración local.  Mejor llamar a las cosas por su nombre.

Si esto termina así, creo realmente que habremos perdido una gran oportunidad de reformar el gobierno local, preparándolo para el “cambio de época” y la revolución tecnológica que estamos viviendo, más allá de la crisis.

Finalmente, mi intuición me dice que la ley será inaplicable o de muy difícil implantación. Necesitaría de una gran complicidad de los Alcaldes, cuyo entusiasmo y motivación sinceramente no alcanzo a vislumbrar, sino más bien lo contrario.

Mucho me temo que esta ley no tiene quien la quiera, aunque ojala me equivoque y el trámite parlamentario lo pueda aún arreglar.

En defensa del mundo rural

La Ley de la Administración Local y la liquidación de la cohesión y patrimonio rural  

por Valentín Cabero. Catedrático Geografía. Universidad de Salamanca, publicados en eldiario.es 26/08/2013


Nuestros campesinos y los pueblos son la garantía de nuestra soberanía alimentaria y de la conservación de los paisajes agrarios y culturales más amables, a no ser que este gobierno lo convierta todo en fincas de monocultivos subvencionados por la PAC.

El dictamen del Consejo de Estado pone el acento en  el intervencionismo centralista y vertical frente a la autonomía municipal, rozando los principios constitucionales.
La FEMP y sus altos representantes no han defendido como se merecen a los pequeños municipios y a las entidades locales menores, particularmente desde los principios de cohesión social y territorial.

Agosto comenzó con una tragicomedia llamada Bárcenas en el Parlamento de la Nación, prestando el Senado sus bancos y sillones para la representación. Entre mentiras, provocaciones, desplantes y desaires, el presidente del Gobierno nos dejó con cara de tontos y se ha ido a descansar a una sencilla casa rural gallega. No está mal el contraste con los fantasmas de la Moncloa y con las moles y mausoleos urbanos que han destruido nuestras ciudades y paisajes urbanos. Será al menos motivo de reflexión, pues el medio rural se convierte, así, en un bien reparador para el alma sensible y herida por el desgaste político y por la “defensa” de  la patria saqueada por sus amigos y correligionarios. Otro mensaje populista que los verdaderos protagonistas de la vida en el medio rural no estarán dispuestos a tragar, sin sentir náuseas y síntomas de vómitos. 

Nuestros campesinos son gentes nobles y resistentes, pero también muy suyas y delicadas. Ellos que han practicado la austeridad y la solidaridad desde hace siglos, no caerán engañosamente en la estulticia y el servilismo, ¡acogiendo ahora a los estresados por la política, por el despilfarro y por las artimañas financieras!, como si nada hubiese ocurrido en las cloacas de Génova o de Bankia.

En verdad, el curso político había cerrado su ciclo de ajustes y “austeridad” de manera más taimada y silenciosa,  con el envío a las Cortes Generales de una Ley que afecta de lleno al mundo rural. Y debemos decirlo sin ambages, nuestros campesinos y los pueblos donde viven siguen siendo la garantía de nuestra soberanía alimentaria y de la conservación de nuestros paisajes agrarios y culturales más amables, a no ser que definitivamente este gobierno lo convierta todo en grandes fincas de monocultivos bien subvencionados por la PAC, en “pazos” de malhechores indultados, en refugios de especuladores amnistiados, o  de inversores oportunistas procedentes de la banca y de las grandes corporaciones industriales o mercantiles. 

Después de haber liquidado las costas y los entornos naturales de nuestras ciudades, han puesto ahora sus ojos e intereses en esos pueblos y campos olvidados, allá en la España profunda, donde se conservan en manos de pequeños municipios y entidades menores o juntas vecinales los verdaderos  recursos estratégicos de cara al futuro. 

No puede ser, gozan de competencias impropias, se endeudan  y desestabilizan  el presupuesto del Estado, dicen con falaz desfachatez desde el poder madrileño y vallisoletano. Las élites extractivas y privilegiadas  están encantadas por las nuevas oportunidades; ¡vamos a por ellos!, piensan agazapados tras las comisiones entregadas durante años a los líderes populares.

Hablamos de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local que ha sido seriamente criticada en el Dictamen del Consejo de Estado y calificada como la Ley del Expolio Rural por los grupos más implicados en la defensa de los campesinos, agricultores y ganaderos o de nuestros artesanos.

No les faltan razones y argumentos a unos y a otros. El dictamen del Consejo de Estado pone el acento en  el intervencionismo centralista y vertical frente a la autonomía municipal, rozando los principios constitucionales,  y los grupos de  campesinos  y los pequeños municipios se lamentan  de la pérdida  de soberanía  y de los servicios de proximidad en favor de su privatización  y el control de las diputaciones. La FEMP y sus altos representantes no han defendido como se merecen a los pequeños municipios y a las entidades locales menores, particularmente desde los principios de cohesión social y territorial. Los peligros y amenazas centralizadoras ahí siguen y la trama rural  más próxima a los habitantes lamentablemente a punto de desaparecer y de ser engullida por las “más eficientes economías de escala”.