Notas sobre la Reforma Local que aprobará el Gobierno

LEGISLAR “POR OCURRENCIAS” Y CON “CALCULADORA” 

por Rafael Jiménez Asensio, Catedrático de Derecho Constitucional.

[Nota: este texto se escribió y publicó el 25 de julio, día antes de la aprobación del proyecto de ley reforma local; que finalmente incluyó algunas diferencias sobre el borrador del 22 de julio, que es el que comenta Jiménez Asensio en el texto más abajo, sobre el papel de las diputaciones en la prestación de servicios]

“Las instituciones son como fortalezas. Tienen que estar bien construidas” (Karl Popper)

El proceso de elaboración en sede gubernamental del anteproyecto de ley de racionalización y sostenibilidad de la administración local bien puede calificarse de singular. Con la perspectiva que da la distancia temporal convendrá en los próximos meses poner de manifiesto cuáles han sido el cúmulo de errores (algunos garrafales) que se han cometido en tal proceso. Ahora solo pongamos de relieve una cuestión: el nivel local de gobierno (más concretamente, los ayuntamientos) son una pieza clave del sistema institucional y no se les puede estar “mareando” durante un año y medio con propuestas contradictorias o con ocurrencias de última hora a miles de municipios españoles, a sus respectivos regidores y a los millones de ciudadanos que son receptores de esos servicios públicos locales. Por mucho que les cueste entender a los impulsores ministeriales de esta propuesta normativa, el nivel local de gobierno es una estructura nuclear del Estado Constitucional. Como me dijo muy gráficamente un alto funcionario, un ayuntamiento ni es una caja de ahorros ni una administración “independiente”. Tampoco es un sector de actividad. En el Ministerio parece que las cosas no se ven con este cristal. 

El dictamen del Consejo de Estado parece que inicialmente enfrió los ánimos del Ministerio de llevar a cabo una operación dudosamente constitucional (tanto en lo competencial como en el tratamiento de la autonomía municipal, aunque el Consejo de Estado solo vio la segunda parte del problema). Así en un borrador del ALRSAL de 15 de julio de 2013 (no se confundan con el de 13 de julio de 2012, que fue un año antes) el coste estándar desaparecía (aunque aparecía una referencia velada al “coste efectivo”) y el papel de las diputaciones se difuminaba por completo (salvo en algunos aspectos puntuales). Dicho de otro modo, daba la impresión de que el Ministerio, aunque fuera a regañadientes, se hacía eco de la doctrina del Consejo de Estado mediante una salvaguarda de la autonomía municipal, dejaba en paz a las mancomunidades  y desactivaba ese papel de centralidad institucional de las provincias (mejor dicho, de las diputaciones provinciales). Parecía, como alguien dijo, que se imponía la cordura, aunque fuera solo parcialmente.

Pero los calores estivales han hecho estragos en unas mentes “legisladoras” ya agotadas por el paso inexorable del tiempo y por la percepción de que nada se avanzaba en esta materia tras un largo calvario de año y medio de confección de un texto que ha conocido varias decenas de borradores, donde personas de distintas procedencias han metido su pluma y en el que la coherencia del modelo es algo que, si existió alguna vez, se ha perdido por completo. 

Los compromisos con la Unión Europea mandan y con el borrador de 15 de julio de 2013 pocos ahorros se obtenían. Había que sacar de nuevo la calculadora. Y lo importante en esta operación legislativa, como la evidencia apunta, no es fortalecer la autonomía local (que sigue sin citarse ni una sola vez en el texto) ni mejorar los servicios públicos locales que reciben los ciudadanos, sino que de lo que se trata es simplemente de justificar un ahorro final de 8.000 millones de euros (o de 7.100 millones, según la fuente que se consulte). Sinceramente no sé de dónde saldrán esas cifras astronómicas, pero sí que intuyo que este ha sido uno de los motivos principales para darle una nueva vuelta de tuerca de forma improvisada y sorprendente al texto del ALRSAL “en el último minuto”. Diseñar el gobierno local de la España del siglo XXI con estos mimbres económico-financieros, con olvido de la parte institucional y de la calidad democrática, tendrá funestas consecuencias a medio y largo plazo. No hay que tener muchas dotes de adivino para prever tal catástrofe.  

El Gobierno aprobará este “nuevo” Proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local en el Consejo de Ministros del 26 de julio, salvo las siempre presentes sorpresas de última hora. Si digo “nuevo” es porque incluye muchas aportaciones que a lo largo de este año y medio de prolongada, prolija y tortuosa gestación, no han aparecido en el debate ni sobre ellas se ha pronunciado ninguno de los informes, alegaciones o dictámenes que se han emitido. En poco más de diez días, en pleno calor del mes de julio, los incansables legisladores ministeriales han querido encontrar la piedra filosofal que, al parecer, cuadraba las observaciones críticas del Consejo de Estado con la imperiosa necesidad de recaudar dinero fresco y rápido para corregir la cuentas públicas y rebajar el déficit público, pretendiendo así garantizar la sostenibilidad financiera de estas entidades. Tal como diré, nada de esto realmente han conseguido. No es fácil “reinventar” permanentemente un modelo y, menos aún, pretender hacerlo en un tiempo record de menos de dos semanas.

¿Dónde están las “novedades” de esta propuesta normativa? Sin perjuicio de los ajustes finales que se hagan inmediatamente antes de su aprobación por el Consejo de Ministros como Proyecto de Ley, las novedades (al menos, las más relevantes) sintéticamente son las siguientes:

1.- Se vuelve a mirar a las diputaciones provinciales (o entes equivalentes) como instituciones nucleares de la reforma, pues ellas “coordinarán” los servicios mínimos obligatorios de los municipios de menos de 20.000 habitantes, así como se les dotan de otras competencias importantes de prestación de servicios a los municipios (gestión tributaria, contratación centralizada, administración electrónica, participación “activa” en la elaboración de planes económico-financieros o la participación en las labores de coordinación y supervisión de los procesos de fusión de municipios).

En este aspecto, el precepto clave (veremos cómo queda finalmente) es el artículo 26.2, que reserva a las Diputaciones provinciales esa función de coordinación de un listado de servicios mínimos obligatorios, atribuyéndole la capacidad de decisión sobre la prestación directa por ella misma de tales servicios o la implantación de fórmulas de gestión compartida a través de consorcios, mancomunidades u otras modalidades. Si la Diputación se pretende atribuir a sí misma la prestación de tales  servicios, ya anticipo que eso vulneraría frontalmente la garantía institucional de la autonomía municipal (al “vaciar” unilateralmente” de “competencias” o de servicios a los municipios), tal como puso de relieve el reciente dictamen del Consejo de Estado. Si esa operación se pretende llevar a cabo por alguna diputación, la conflictividad jurisdiccional puede ser mayúscula (¿qué ayuntamiento que sea desapoderado unilateralmente de tales servicios no recurrirá ante la jurisdicción contencioso-administrativa, más aún teniendo en cuenta la doctrina emitida por el Consejo de Estado?; ¿no reaccionarán asimismo otros interesados (empresas concesionarias, ciudadanos, etc.?). Por tanto, mucho me temo que esta cláusula viene acompañada de un simple gesto sin efectividad alguna, más aún teniendo en cuenta que las diputaciones provinciales actuales (como hemos venido reiterando) son instituciones inadaptadas para llevar a cabo ese tipo de prestaciones de servicios públicos directos a los ciudadanos. La privatización de los servicios públicos locales planea de nuevo y el lobby de las empresas de servicios parece que está empujando fuerte en esta fase final del proceso de aprobación del texto. 

2.- La eliminación del “coste estándar”, fuertemente contestado por el dictamen del Consejo de Estado, ha encontrado pronto su alternativa: el coste efectivo. Si bien su impronta parece, en principio, dotada de menos fuerza, pues han desaparecido las referencias a los procesos de evaluación de servicios públicos locales (aspecto en nada menor, que nos revela claramente las “idas y venidas” de un texto enloquecido). Lo cierto es que el papel del “coste efectivo” pretende ser una suerte de mantra a través del cual se consigan los cuantiosos ahorros prometidos a Bruselas. Pero atienda el lector a lo previsto en el artículo 116 ter de la Ley de Bases, donde se regula esta noción de coste efectivo. Si antes el coste estándar se remitía a lo que estableciera el Gobierno por Real Decreto (lo que fue criticado duramente por el Consejo de Estado como una suerte de “remisión en blanco” que afectaba en cierta medida a la reserva de ley que una decisión tan transcendente existencialmente tenía para los municipios), ahora el “legislador ministerial” se reinventa y establece que los “criterios de cálculo” de ese “coste efectivo” serán establecidos no por Real Decreto sino por Orden Ministerial, ni más ni menos. La operación no puede ser más grosera en términos de afectación a la garantía institucional de la autonomía municipal y es un atropello en toda regla a tal principio, así como una manipulación burda de la doctrina recogida en el dictamen del Consejo de Estado (que desde fuentes ministeriales dicen que se ha seguido a pies juntillas). 

3.- El artículo 13 de la LRBRL se modifica y se establece una regulación básica sobre la creación o supresión de municipios, que se reconoce como competencia de las Comunidades Autónomas, pero que el Estado se reserva a sí mismo (¿las Cortes generales o el Gobierno?) la posibilidad de establecer medidas de fomento de la fusión de municipios. Algunas de ellas (más que de fomento, “imperativas”, ya se recogen en el texto, por ejemplo en el artículo 116 bis LRBRL). También se recogen en ese mismo artículo 13 una serie de medidas de dispensa en la prestación de servicios públicos y de incentivación fiscal de las fusiones, que habrán de analizarse con detalle, pues representan (o pretenden representar) “la zanahoria” que se les ofrece a los municipios para entrar en ese proceso. Pero quien se adentre en esa senda de la fusión “voluntaria” debe saber que ha de cumplir las medidas de condicionalidad que se acompañan a este proceso (“el palo”). Entre ellas están, por ejemplo, las medidas de “redimensionamiento” de estructuras organizativas o de personal (léanse despidos) que habrán de aprobarse. Lo más llamativo es que una decisión de tal magnitud para el municipio (que bien puede calificarse de existencial) se apruebe por mayoría simple. No deja de ser paradójico o, incluso, contradictorio con las exigencias de mayorías cualificadas que requiere la LRBRL para determinadas materias. Creo que eso denota una incomprensión absoluta de lo que es la vida municipal: mucho se tendrán que cuidar ante sus vecinos aquellos equipos de gobierno que aprueben por mayoría simple tales procesos de fusión. La “pasión” local (entendida en sentido patológico) puede reverdecer hasta límites insospechados. Ingenuo aquel que pretenda que las fusiones de municipios son como las de las cajas de ahorro. Se equivoca frontalmente. 

4.- Y, en fin, es también de una importancia fuera de lo común la redacción del artículo 116 bis que se incorpora a la LRBRL. En este caso el legislador ha optado por poner el foco sobre los municipios que no cumplen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera (incumplimientos que, en principio cabe presumir que son coyunturales, para eso se aprueba el citado plan, y que pasada esa coyuntura se vuelve a la senda del cumplimiento). Pero lo más grave es que de esos incumplimientos se extraen consecuencias estructurales de primera magnitud y de una transcendencia fuera de lo común. Veamos.

En ese artículo 116 bis de la LRBRL se prevé el contenido y seguimiento del Plan económico-financiero en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (un papel que se le asigna en buena parte a las diputaciones provinciales, como si ellas fueran inmaculadas y no pudieran también caer, como de hecho algunas caen, en tales incumplimientos). Pero lo más relevante del caso es que, por medio de una ley ordinaria, se amplían las medidas que establece el artículo 21 de la Ley Orgánica 2/2012, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, de tal modo que el Plan económico-financiero que se apruebe deberá incluir además otra serie de medidas que representan una “condicionalidad estructural” de primer orden, tales como: a) La supresión de competencias distintas de las propias o por delegación (léase las “competencias impropias”); b) la gestión integrada o coordinada (por las diputaciones) de los servicios obligatorios para reducir sus costes; c) el incremento de ingresos; d) medidas de racionalización organizativa; y d) una propuesta de fusión con un municipio colindante de la misma provincia. 

Una lectura atenta de estas medidas de condicionalidad estructural nos advierte claramente de que, por una cuestión contingente o transitoria (desviación temporal en los objetivos de déficit, de deuda o de regla de gasto), se pretenden imponer decisiones estructurales o permanentes (supresión de cartera de servicios o de la propia existencia del municipio como tal). La vulneración de la autonomía municipal constitucionalmente garantizada es en este caso mucho más grave que en los borradores anteriores del ALRSAL. Por tanto, la doctrina del Consejo de Estado se burla de modo explícito y obvio. ¿Cabe poner en cuestión la existencia de un municipio por el mero hecho de incumplir transitoriamente unos objetivos de estabilidad presupuestaria o de sostenibilidad financiera, cuando la propia Ley Orgánica establece un plazo de un año para volver a la senda del cumplimiento de tales objetivos? Téngase en cuenta que en estos momentos hay miles de municipios en España que incumplen tales objetivos. ¿Se pretende reformar la planta municipal así?, ¿Cuándo?, ¿En 2014, un año antes de las elecciones locales? La ingenuidad y el desconocimiento no son buenos consejeros del legislador institucional. Una muestra más, sobre cómo legislar “de ocurrencias” y con “la calculadora”. Mejor utilizar el sentido común y el sentido institucional, ambos poco presentes en estos momentos. 

En fin, estas son las “grandes novedades” de lo que parece ser ya el Proyecto de Ley que se quiere remitir a las Cortes Generales para su tramitación en los próximos meses. Hay otras muchas cuestiones sobre las cuales también se “innova”, siempre que la “ocurrencia” se considere innovación. Pero no las trataremos aquí. El texto sigue apostando por una vía inconstitucional –como ha puesto de relieve recientemente el profesor Velasco- de pretender utilizar la legislación básica de régimen local como vehículo de configuración de las competencias autonómicas por encima de las previsiones estatutarias. Esta operación, como ha reconocido Manuel Zafra- es una suerte de armonización de las competencias propias de las Comunidades Autónomas. Pero no interesa ahora detenerse en este importante punto. 

Acabo. Este texto que finalmente (todo apunta) será Proyecto de Ley está plagado de ocurrencias de última hora, de improvisaciones veraniegas y de otras aportaciones puntuales cuya única finalidad es ahorrar. La Oficina de Asuntos Económicos manda. Una institución tan importante en la estructura del Estado Constitucional como es el gobierno local y, especialmente, el municipio, se ha terminado regulando, tras año y medio de autismo gubernamental, de una forma esperpéntica basada en una “política de monedero” y de improvisaciones de última hora. Se está jugando con algo muy importante, demasiado importante, como para no tener un cuidado exquisito a la hora de cerrar la arquitectura del sistema local de gobierno en España. La primera batalla se ha perdido. Pero quiero creer que el tiempo pondrá las cosas en su sitio. Este último texto de la reforma no solo empeora las cosas, sino que además es –ya lo veremos- inaplicable. Se aventuran tiempos convulsos en el mundo local en los próximos meses, salvo que el Gobierno recule y se abra a un pacto con el resto de las fuerzas políticas. La tramitación parlamentaria de este Proyecto de Ley se quiere que sea rápida, pero puede ser larga y, no cabe descartar, que acabe en “agua de borrajas”. La lección que cabe extraer de todo este proceso es obvia: gobernar no es improvisar.