Por
Rafael Jiménez Asensio, catedrático de Derecho
Constitucional. 1 de diciembre de 2013
“La reforma prevé un escenario de ahorro de 8.024 millones de
euros para el período 2104-2019, siendo el mayor ahorro
esperado en 2015 (5.127 millones de euros en términos de
incremento anual)” (Plan Presupuestario para 2014, remitido
por el Gobierno a Bruselas el 17 de octubre de 2013).
Tras una expeditiva tramitación parlamentaria, el
proyecto de ley de racionalización y sostenibilidad de la
administración local se encuentra en el Senado, penúltima fase
de su tramitación, antes de pasar de nuevo al Congreso para que
las enmiendas aprobadas en la segunda cámara sean ratificadas
por la cámara “baja”. Consumados estos trámites, será publicada
en el BOE antes en todo caso de que acabe el año 2013.
En
unas pocas semanas, por tanto, este poco edificante proceso de
reforma de la administración local, que ha durado casi dos años,
llegará a su fin. A partir de entonces, la Ley entrará en vigor.
Una vez publicado el texto, se impone su análisis sosegado y,
sobre todo, la valoración de impactos inmediatos, mediatos y a
largo plazo que una reforma de tal calado dibuja en el horizonte
de nuestros gobiernos locales (ayuntamientos, diputaciones
provinciales y entes equivalentes, así como entes
instrumentales, entre otros). Algo profundo comienza a cambiar
en mundo local, aunque no pocos de sus efectos (precisamente
algunos de los más traumáticos) se dilatarán bastante en el
tiempo: la técnica del “aplazamiento” o de los “compromisos
dilatorios” se ha impuesto; la política “se arruga”. Las
competencias autonómicas tampoco permanecerán ajenas a este
proceso.
La
hora de los lamentos, críticas o quejas, actitudes lógicas en el
proceso de formación de la Ley (que debería ser, por esencia,
deliberativo), ha de dejar el paso, tal como decimos, al momento
del análisis y la valoración adecuada a cada caso. Habrá
recursos de inconstitucionalidad y censuras o aplausos
doctrinales. Pero llega el momento aplicativo. No en vano, como
venimos anunciando, esta es una Ley (ya se puede hablar en estos
términos) que se basa en una aplicabilidad “diferenciada” en
función del tipo de entidad, con dos elementos centrales en la
identificación de sus impactos: ajuste institucional, por un
lado, y equilibrio presupuestario y sostenibilidad financiera,
por otro. En verdad, el segundo elemento (equilibrio
presupuestario y sostenibilidad financiera) condiciona en buena
medida al primero (ajuste institucional). Tiempo habrá de
comprobarlo.
Pero
ahora lo que interesa en este comentario es únicamente señalar
telegráficamente cuáles son las modificaciones que, casi con
total seguridad, se incorporarán en el Senado al texto del
proyecto. No es muy difícil advertirlo, puesto que el Grupo
Parlamentario Popular en el Senado ha presentado una batería de
27 enmiendas que, salvo sorpresas de última hora, se insertarán
en el texto definitivo de la futura Ley. Algunas de estas
enmiendas son transcendentales. Y, por tanto, al menos conviene
conocer las más relevantes. Veamos.
1.-
El Congreso de los Diputados incorporó vía enmienda un nuevo
apartado 6 al artículo 25.2 de la LBRL (competencias
municipios). Pues bien, este se pretende suprimir de nuevo en el
Senado (ya una enmienda de supresión). Sus consecuencias son
letales: se vuelve a la concepción inicial (absurda y
dudosamente constitucional) de que los municipios (a diferencia
de las provincias) sólo pueden ejercer aquellas competencias
propias tasadas por el legislador básico de régimen local,
pretendiendo dejar sin margen de maniobra alguno al legislador
autonómico en ámbitos de sus propias competencias y queriendo
transformar la ley de bases en una norma atributiva de
competencias a las Comunidades Autónomas que se coloca por
encima de los propios Estatutos de Autonomía.
2.-
Se modifica sustancialmente el artículo 26.2 LBRL, reforzando
las funciones de coordinación de las diputaciones provinciales o
entidades equivalentes, prescindiendo (lo que es mucho
prescindir) del acuerdo del municipio afectado para elevar la
propuesta al Ministerio de Hacienda (dejémoslo en lo que es)
sobre la gestión compartida o por la propia Diputación de los
servicios mínimos obligatorios en aquellos casos en que el
municipio los preste a un coste efectivo superior. El Ministerio
(con olvido palmario del sentido constitucional del principio de
autonomía local) decidirá la fórmula de gestión más adecuada
para prestar esos servicios a un coste efectivo menor en
aquellos municipios que puedan verse afectados por la propuesta.
Vuelve el texto a sus orígenes duros, mostrando cierta
indiferencia a las claras y contundentes observaciones que en su
día formulara el Consejo de Estado. En línea con lo anterior se
modifica también la modificación (y no es un juego de palabras)
que se introdujo al artículo 27 LBRL (delegaciones) en el
Congreso.
3.-
En lo que afecta a medidas relacionadas con el sistema político
local y con la organización institucional, se recogen varias
enmiendas en esta dirección. No son muy relevantes, pero algún
impacto pueden tener. Se agrupan en una horquilla de 1.000 a
5.000 habitantes las retribuciones máximas de los electos
locales. En lo que afecta al personal eventual, se admite que
los municipios que tengan una población entre 2.000 y 5.000
habitantes dispongan de una persona con esa vinculación jurídica
si no tuvieran corporativos con dedicación exclusiva. Asimismo,
el personal eventual deberá estar adscrito a “servicios
generales” y no a ámbitos sectoriales, salvo que así lo prevea
excepcionalmente el Reglamento Orgánico. Se propone la supresión
de la disposición transitoria octava relacionada con el personal
eventual. Hay también algunas modificaciones del régimen de
habilitados nacionales, la más relevante tal vez sea que la
“gestión tributaria” no será materia reservada a la subescala de
intervención y tesorería.
4.-
Transcendentes son algunos cambios, puntuales pero importantes,
que se han introducido en la disposición adicional novena LBRL
(“redimensionamiento del sector público instrumental), que
requieren un análisis individualizado, pero que tienen un
denominador común: eliminar algunas consecuencias duras del
texto en algunos casos y aplazar determinadas decisiones,
siempre que converjan algunas circunstancias. Por ejemplo, se
atenúa “el estrangulamiento” de algunas entidades instrumentales
en aquellos casos en que el ayuntamiento matriz tenga Plan de
Ajuste, dado que se permiten excepcionalmente realizar
aportaciones patrimoniales a las empresas y EPES sí en el último
ejercicio presupuestario la administración matriz ha cumplido
con los requerimientos de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera, y cumple asimismo con la ley de
morosidad en el pago a proveedores. Por otra parte, se aplazan
las fatídicas fechas de desmantelamiento de entidades
instrumentales SEC-95 que se dediquen a actividades económicas,
ya sea como consecuencia de los desequilibrios financieros o
derivadas de si forman parte de un holding empresarial local,
siempre y cuando tales empresas tengan como objeto alguno de los
siguientes ámbitos: abastecimiento domiciliario y depuración de
aguas, recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos, y
transporte público de viajeros. La conjunción de la complejidad
del proceso de disolución y liquidación de estas entidades, la
fecha de elecciones locales en mayo de 2015 y las presiones del
“lobby” empresarial local, han conseguido descafeinar algunos de
los aspectos duros de la regulación inicialmente propuesta.
5.-
Interés especial puede tener la reformulación de las
disposiciones transitorias primera y segunda de la Ley de
Racionalización (transferencias de competencias en materias de
centros de salud y de servicios sociales a las Comunidades
Autónomas). De prosperar estas enmiendas tal como han quedado
redactadas, parece que se quiere dar a entender que esas
“transferencias de competencias” no se harían efectivas antes de
que se aprobara la normativa que regule la financiación
autonómica y local, pues –aunque se mantienen los plazos- se
condiciona su efectividad a lo que se prevea “de acuerdo” o “en
los términos previstos en las normas reguladoras del sistema de
financiación autonómica y de las Haciendas Locales”: ¿Otro
aplazamiento motivado por presiones de distinto signo? Cuando
menos, confuso. Más grave aún cuando los temas que se dirimen
son de tanta importancia estructural y con afectaciones tan
directas a la ciudadanía.
6.-
Se pretende incorporar una disposición final nueva a la Ley de
Racionalización (la cuarta), mediante la cual se reconoce que,
excepcionalmente, los municipios que dispongan de patrimonio
público del suelo podrán destinarlo a reducir deuda comercial y
financiera del Ayuntamiento, siempre que se cumplan las
exigencias previstas de forma acumulativa en tal norma.
En
fin, aparte de otras cuestiones puntuales que también se
enmiendan (consorcios, asociaciones de entidades locales y
creación de centrales de compra, régimen foral, etc.), las más
sustantivas con carácter general son las expuestas. Dado que han
sido presentadas por el Grupo Popular es más que previsble que,
si no todas, la inmensa mayoría terminen reflejándose
definitivamente en el texto de la Ley. Por eso conviene tener
presente que, al menos algunas de ellas, suponen un cambio
cualitativo del proyecto aprobado en el Congreso, mientras que
otras –en la línea ya marcada en la Cámara baja- se “aplazan”
para evitar las consecuencias traumáticas siempre temidas por
una política de vuelo bajo cuando se aproximan las fechas de
convocatoria de las elecciones locales (mayo de 2015) o las
legislativas (noviembre de 2015). De lo que ocurra en ambos
procesos electorales finalmente dependerá en buena medida cuál
será el futuro real de esta reforma local, sobre todo de sus
efectos mediatos que, en algunos casos, son muy importantes,
puesto que afectan a la cartera de servicios locales y al
mantenimiento de entes instrumentales, dos fuentes importantes
de “los ahorros” previstos, como ahora veremos.
Pero,
en efecto, uno de los elementos claves de todo este proceso está
–tal como expuso magistralmente el profesor Embid Irujo en una
reciente conferencia- en los pretendidos ahorros que todo este
proceso de reforma alcance. Y, en este sentido, algún
responsable del Ministerio de Hacienda deberá explicar a la
Comisión Europea cómo se van a ahorrar, tras estas enmiendas de
aplazamiento aprobadas por el Congreso y las que se aprobarán en
el Senado, los más de 6.200 millones de euros en los años 2014 y
2015 (1.145 en 2014 y 5.127 en 2015), que están previstos en el
Plan Presupuestario para 2014, enviado a Bruselas con fecha de
17 de octubre de 2013. Tal vez convenga explicarles a los
funcionarios comunitarios que las Cortes Generales, mediante
oscuros “juegos de manos”, han cambiado en pocas semanas “la
firme” voluntad del Ministerio (expresada el 15 de octubre de
este año) de ahorrar esas cantidades en los períodos previstos,
aplazándolas muchas de ellas a 2016.
Y
luego pretenderán que despertemos confianza y nos tomen en
serio. Si alguien no “lo enmienda” en el último minuto, más que
de hacer “juegos de manos”, en las instituciones europeas nos
ganaremos fama de “trileros”. Que alguien del Gobierno central
ponga un poco de cordura y de coherencia entre lo que “venden” a
Europa y lo que “hacen” en este país llamado España. Tal vez así
nos ganemos algo el respeto institucional y la confianza tanto
de la Unión Europea y de sus países miembros como de los
inversores. Que falta nos hace.
