Reforma local: "Última vuelta de tuerca" por R.J. Asensio

Por Rafael Jiménez Asensio, catedrático de Derecho Constitucional. 1 de diciembre de 2013

“La reforma prevé un escenario de ahorro de 8.024 millones de euros para el período 2104-2019, siendo el mayor ahorro esperado en 2015 (5.127 millones de euros en términos de incremento anual)” (Plan Presupuestario para 2014, remitido por el Gobierno a Bruselas el 17 de octubre de 2013).

 Tras una expeditiva tramitación parlamentaria, el proyecto de ley de racionalización y sostenibilidad de la administración local se encuentra en el Senado, penúltima fase de su tramitación, antes de pasar de nuevo al Congreso para que las enmiendas aprobadas en la segunda cámara sean ratificadas por la cámara “baja”. Consumados estos trámites, será publicada en el BOE antes en todo caso de que acabe el año 2013.

En unas pocas semanas, por tanto, este poco edificante proceso de reforma de la administración local, que ha durado casi dos años, llegará a su fin. A partir de entonces, la Ley entrará en vigor. Una vez publicado el texto, se impone su análisis sosegado y, sobre todo, la valoración de impactos inmediatos, mediatos y a largo plazo que una reforma de tal calado dibuja en el horizonte de nuestros gobiernos locales (ayuntamientos, diputaciones provinciales y entes equivalentes, así como entes instrumentales, entre otros). Algo profundo comienza a cambiar en mundo local, aunque no pocos de sus efectos (precisamente algunos de los más traumáticos) se dilatarán bastante en el tiempo: la técnica del “aplazamiento” o de los “compromisos dilatorios” se ha impuesto; la política “se arruga”. Las competencias autonómicas tampoco permanecerán ajenas a este proceso.

La hora de los lamentos, críticas o quejas, actitudes lógicas en el proceso de formación de la Ley (que debería ser, por esencia, deliberativo), ha de dejar el paso, tal como decimos, al momento del análisis y la valoración adecuada a cada caso. Habrá recursos de inconstitucionalidad y censuras o aplausos doctrinales. Pero llega el momento aplicativo. No en vano, como venimos anunciando, esta es una Ley (ya se puede hablar en estos términos) que se basa en una aplicabilidad “diferenciada” en función del tipo de entidad, con dos elementos centrales en la identificación de sus impactos: ajuste institucional, por un lado, y equilibrio presupuestario y sostenibilidad financiera, por otro. En verdad, el segundo elemento (equilibrio presupuestario y sostenibilidad financiera) condiciona en buena medida al primero (ajuste institucional). Tiempo habrá de comprobarlo.

Pero ahora lo que interesa en este comentario es únicamente señalar telegráficamente  cuáles son las modificaciones que, casi con total seguridad, se incorporarán en el Senado al texto del proyecto. No es muy difícil advertirlo, puesto que el Grupo Parlamentario Popular en el Senado ha presentado una batería de 27 enmiendas que, salvo sorpresas de última hora, se insertarán en el texto definitivo de la futura Ley. Algunas de estas enmiendas son transcendentales. Y, por tanto, al menos conviene conocer las más relevantes. Veamos.

1.- El Congreso de los Diputados incorporó vía enmienda un nuevo apartado 6 al artículo 25.2 de la LBRL (competencias municipios). Pues bien, este se pretende suprimir de nuevo en el Senado (ya una enmienda de supresión). Sus consecuencias son letales: se vuelve a la concepción inicial (absurda y dudosamente constitucional) de que los municipios (a diferencia de las provincias) sólo pueden ejercer aquellas competencias propias tasadas por el legislador básico de régimen local, pretendiendo dejar sin margen de maniobra alguno al legislador autonómico en ámbitos de sus propias competencias y queriendo transformar la ley de bases en una norma atributiva de competencias a las Comunidades Autónomas que se coloca por encima de los propios Estatutos de Autonomía.

2.- Se modifica sustancialmente el artículo 26.2 LBRL, reforzando las funciones de coordinación de las diputaciones provinciales o entidades equivalentes, prescindiendo (lo que es mucho prescindir) del acuerdo del municipio afectado para elevar la propuesta al Ministerio de Hacienda (dejémoslo en lo que es) sobre la gestión compartida o por la propia Diputación de los servicios mínimos obligatorios en aquellos casos en que el municipio los preste a un coste efectivo superior. El Ministerio (con olvido palmario del sentido constitucional del principio de autonomía local) decidirá la fórmula de gestión más adecuada para prestar esos servicios a un coste efectivo menor en aquellos municipios que puedan verse afectados por la propuesta. Vuelve el texto a sus orígenes duros, mostrando cierta indiferencia a las claras y contundentes observaciones que en su día formulara el Consejo de Estado. En línea con lo anterior se modifica también la modificación (y no es un juego de palabras) que se introdujo al artículo 27 LBRL (delegaciones) en el Congreso.

3.- En lo que afecta a medidas relacionadas con el sistema político local y con la organización institucional, se recogen varias enmiendas en esta dirección. No son muy relevantes, pero algún impacto pueden tener. Se agrupan en una horquilla de 1.000 a 5.000 habitantes las retribuciones máximas de los electos locales. En lo que afecta al personal eventual, se admite que los municipios que tengan una población entre 2.000 y 5.000 habitantes dispongan de una persona con esa vinculación jurídica si no tuvieran corporativos con dedicación exclusiva. Asimismo, el personal eventual deberá estar adscrito a “servicios generales” y no a ámbitos sectoriales, salvo que así lo prevea excepcionalmente el Reglamento Orgánico. Se propone la supresión de la disposición transitoria octava relacionada con el personal eventual. Hay también algunas modificaciones del régimen de habilitados nacionales, la más relevante tal vez sea que la “gestión tributaria” no será materia reservada a la subescala de intervención y tesorería.

4.- Transcendentes son algunos cambios, puntuales pero importantes, que se han introducido en la disposición adicional novena LBRL (“redimensionamiento del sector público instrumental), que requieren un análisis individualizado, pero que tienen un denominador común: eliminar algunas consecuencias duras del texto en algunos casos y aplazar determinadas decisiones, siempre que converjan algunas circunstancias. Por ejemplo, se atenúa “el estrangulamiento” de algunas entidades instrumentales en aquellos casos en que el ayuntamiento matriz tenga Plan de Ajuste, dado que se permiten excepcionalmente realizar aportaciones patrimoniales a las empresas y EPES sí en el último ejercicio presupuestario la administración matriz ha cumplido con los requerimientos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, y cumple asimismo con la ley de morosidad en el pago a proveedores. Por otra parte, se aplazan las fatídicas fechas de desmantelamiento de entidades instrumentales SEC-95 que se dediquen a actividades económicas, ya sea como consecuencia de los desequilibrios financieros o derivadas de si forman parte de un holding empresarial local, siempre y cuando tales empresas tengan como objeto alguno de los siguientes ámbitos: abastecimiento domiciliario y depuración de aguas, recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos, y transporte público de viajeros. La conjunción de la complejidad del proceso de disolución y liquidación de estas entidades, la fecha de elecciones locales en mayo de 2015 y las presiones del “lobby” empresarial local, han conseguido descafeinar algunos de los aspectos duros de la regulación inicialmente propuesta.

5.- Interés especial puede tener la reformulación de las disposiciones transitorias primera y segunda de la Ley de Racionalización (transferencias de competencias en materias de centros de salud y de servicios sociales a las Comunidades Autónomas). De prosperar estas enmiendas tal como han quedado redactadas, parece que se quiere dar a entender que esas “transferencias de competencias” no se harían efectivas antes de que se aprobara la normativa que regule la financiación autonómica y local, pues –aunque se mantienen los plazos- se condiciona su efectividad a lo que se prevea “de acuerdo” o “en los términos previstos en las normas reguladoras del sistema de financiación autonómica y de las Haciendas Locales”: ¿Otro aplazamiento motivado por presiones de distinto signo? Cuando menos, confuso. Más grave aún cuando los temas que se dirimen son de tanta importancia estructural y con afectaciones tan directas a la ciudadanía.

6.- Se pretende incorporar una disposición final nueva a la Ley de Racionalización (la cuarta), mediante la cual se reconoce que, excepcionalmente, los municipios que dispongan de patrimonio público del suelo podrán destinarlo a reducir deuda comercial y financiera del Ayuntamiento, siempre que se cumplan las exigencias previstas de forma acumulativa en tal norma.

En fin, aparte de otras cuestiones puntuales que también se enmiendan (consorcios, asociaciones de entidades locales y creación de centrales de compra, régimen foral, etc.), las más sustantivas con carácter general son las expuestas. Dado que han sido presentadas por el Grupo Popular es más que previsble que, si no todas, la inmensa mayoría terminen reflejándose definitivamente en el texto de la Ley. Por eso conviene tener presente que, al menos algunas de ellas, suponen un cambio cualitativo del proyecto aprobado en el Congreso, mientras que otras –en la línea ya marcada en la Cámara baja- se “aplazan” para evitar las consecuencias traumáticas siempre temidas por una política de vuelo bajo cuando se aproximan las fechas de convocatoria de las elecciones locales (mayo de 2015) o las legislativas (noviembre de 2015). De lo que ocurra en ambos procesos electorales finalmente dependerá en buena medida cuál será el futuro real de esta reforma local, sobre todo de sus efectos mediatos que, en algunos casos, son muy importantes, puesto que afectan a la cartera de servicios locales y al mantenimiento de entes instrumentales, dos fuentes importantes de “los ahorros” previstos, como ahora veremos.

Pero, en efecto, uno de los elementos claves de todo este proceso está –tal como expuso magistralmente el profesor Embid Irujo en una reciente conferencia- en los pretendidos ahorros que todo este proceso de reforma alcance. Y, en este sentido, algún responsable del Ministerio de Hacienda deberá explicar a la Comisión Europea cómo se van a ahorrar, tras estas enmiendas de aplazamiento aprobadas por el Congreso y las que se aprobarán en el Senado, los más de 6.200 millones de euros en los años 2014 y 2015 (1.145 en 2014 y 5.127 en 2015), que están previstos en el Plan Presupuestario para 2014, enviado a Bruselas con fecha de 17 de octubre de 2013. Tal vez convenga explicarles a los funcionarios comunitarios que las Cortes Generales, mediante oscuros “juegos de manos”, han cambiado en pocas semanas “la firme” voluntad del Ministerio (expresada el 15 de octubre de este año) de ahorrar esas cantidades en los períodos previstos, aplazándolas muchas de ellas a 2016.

Y luego pretenderán que despertemos confianza y nos tomen en serio. Si alguien no “lo enmienda” en el último minuto, más que de hacer “juegos de manos”, en las instituciones europeas nos ganaremos fama de “trileros”. Que alguien del Gobierno central ponga un poco de cordura y de coherencia entre lo que “venden” a Europa y lo que “hacen” en este país llamado España. Tal vez así nos ganemos algo el respeto institucional y la confianza tanto de la Unión Europea y de sus países miembros como de los inversores. Que falta nos hace.