TEXTO DEL DICTAMEN
"En cumplimiento de una Orden de V. E. de 24 de mayo de 2013, con
registro de entrada el día 25 siguiente, el Consejo de Estado ha
examinado el expediente relativo al anteproyecto de Ley de
racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
De los antecedentes remitidos resulta:
PRIMERO.—Contenido del anteproyecto
El anteproyecto sometido a consulta se inicia con una exposición de
motivos que comienza invocando el artículo 135 de la Constitución que,
tras la reforma operada en el año 2011, exige que las Administraciones
Públicas adecuen su actuación al principio de estabilidad
presupuestaria. Recuerda que en desarrollo de este precepto se dictó la
Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera, que impone una necesaria adaptación de la
normativa básica reguladora de la Administración local a fin de
adecuarla a los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad
financiera o eficiencia en el uso de los recursos públicos locales, lo
que obliga a modificar ciertos aspectos de la organización y
funcionamiento de la Administración local y a mejorar su control
económico-financiero.
Atendiendo a lo anterior y transcurridos casi treinta años desde la
entrada en vigor de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las
bases de régimen local (en adelante, LBRL), se considera necesario
proceder a una revisión profunda de las disposiciones que definen el
estatuto jurídico de la Administración Local, para lo cual se aprueba la
presente Ley, cuyos objetivos y contenido se resumen brevemente a
continuación.
El primero de tales objetivos consiste en clarificar las competencias
municipales, evitando su solapamiento con las de otras Administraciones
bajo la premisa de que a cada Administración debe corresponder una
competencia. Las medidas incluidas en la nueva Ley pretenden resolver
las disfuncionalidades generadas por el modelo competencial diseñado por
la LBRL, acabar con la duplicidad en la prestación de servicios y poner
fin a las llamadas "competencias impropias", entendidas como aquellas
que los Ayuntamientos ejercen sin un título específico que las
reconozca. A este respecto, la exposición de motivos destaca que el
sistema competencial de los Municipios españoles se configura en la
práctica como un modelo complejo en el que la responsabilidad de los
gobiernos locales queda difuminada e insiste en la estrecha vinculación
existente entre la disfuncionalidad del modelo competencial y las
haciendas locales, lo que determina que resulte justificado invocar
conjuntamente los títulos competenciales que al Estado reconocen los
apartados 14 y 18 del artículo 149.1 de la Constitución (Hacienda
general y deuda del Estado y bases del régimen jurídico de las
Administraciones Públicas, respectivamente). Junto a ellos, sirve
también como fundamento competencial de la Ley el título recogido en el
artículo 149.1.13 de la Constitución en materia de "bases y coordinación
de la planificación general de la actividad económica", habida cuenta
de que uno de los fines a los que se orienta la norma es garantizar la
sostenibilidad financiera de los servicios de las entidades locales y
que todos los poderes públicos, incluidos los locales, deben adecuar su
actuación a los principios rectores que se consagran en la Ley Orgánica
2/2012, antes citada.
En ejercicio de las competencias que al Estado reconocen los referidos
apartados del artículo 149.1 de la Constitución se dicta la presente Ley
de reforma de la Administración local, que trata de establecer con
precisión las competencias que corresponden a las Administraciones
locales mediante la definición de un listado de materias en que los
Municipios han de ejercer, en todo caso, competencias propias,
sometiendo su determinación a una reserva formal de ley. De este modo,
las entidades locales no podrán ejercer competencias distintas de las
que estén expresamente atribuidas por ley o hayan sido delegadas -es
decir, competencias impropias- sino en aquellos casos en que no se ponga
en riesgo financiero la realización de las competencias propias, no
haya duplicidades con las competencias autonómicas y se garantice la
sostenibilidad financiera de las competencias o actividades económicas
con arreglo al principio de eficiencia y al resto de los requerimientos
derivados de la legislación de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera, que alcanzan también al ámbito de la
celebración de convenios entre Administraciones. Por lo que se refiere a
la delegación de competencias estatales o autonómicas en los
Municipios, se exige que vaya acompañada de la correspondiente dotación
presupuestaria, sin que su duración pueda ser inferior a cinco años,
reservándose la Administración delegante los mecanismos de control
precisos para asegurar la adecuada prestación del servicio delegado.
El segundo objetivo que se propone alcanzar el anteproyecto es el de
racionalizar la estructura organizativa de la Administración local, para
lo cual se introducen diversas medidas dirigidas a fortalecer a las
Diputaciones Provinciales, que asumirán parte de las competencias hasta
ahora prestadas por los Ayuntamientos a fin de lograr economías de
escala con unos servicios comunes centralizados y reducir estructuras
administrativas que no sean eficientes o sostenibles. La Ley lleva a
cabo, además, una reestructuración del sector público local mediante la
racionalización de los órganos de gobierno de las entidades
instrumentales que lo integran y la ordenación responsable de las
retribuciones del personal al servicio de las Corporaciones locales,
todo ello sobre la base de los Acuerdos entre el Gobierno de la Nación y
las Entidades locales de 7 de abril de 2010 y de 25 de enero de 2012.
En particular, se impide la participación o constitución de entidades
instrumentales por las entidades locales cuando estén sujetas a un plan
económico-financiero o a un plan de ajuste, exigiéndose además el
saneamiento de las ya existentes que se encuentran en situación
deficitaria y, en última instancia, su disolución. Se prohíbe en todo
caso la creación de entidades instrumentales de segundo nivel -unidades
controladas por otras que, a su vez, lo estén por las entidades
locales-, debiendo disolverse aquellas que existan a la entrada en vigor
de la Ley en el plazo previsto en ella.
En tercer lugar, la Ley proyectada pretende lograr un control
económico-presupuestario más riguroso y a tal fin refuerza el papel de
la función interventora de las Entidades locales y habilita al Gobierno
para dictar las normas sobre los procedimientos de control, metodología
de aplicación y criterios de actuación, así como sobre los derechos y
deberes en el desarrollo de las funciones públicas necesarias en todas
las Corporaciones locales, favoreciendo la aplicación generalizada en el
ámbito local de técnicas como la auditoría, en todas sus vertientes.
Estas medidas supondrán una mayor transparencia en la información
económico financiera de las entidades locales, lo que permitirá mejorar
la toma de decisiones por los cargos electos en el ejercicio del mandato
representativo que tienen encomendado constitucionalmente. Por otro
lado y a fin de garantizar la profesionalidad y eficacia de las
funciones de control interno, la Ley regula el régimen de los
funcionarios de administración local con habilitación de carácter
nacional.
El cuarto y último objetivo de la norma consiste en favorecer la
iniciativa económica privada, evitando intervenciones administrativas
desproporcionadas. Para ello se limita el uso de autorizaciones
administrativas para iniciar una actividad económica a los supuestos en
que su necesidad y proporcionalidad queden debidamente justificadas y se
suprimen los monopolios municipales heredados del pasado y que recaen
sobre sectores económicos pujantes en la actualidad.
La norma proyectada consta, además, de una parte dispositiva integrada
por dos artículos, veintitrés disposiciones adicionales, once
transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.
El artículo primero lleva a cabo la modificación de la Ley 7/1985, de 2
de abril, reguladora de las bases del régimen local. Lo integran
treinta apartados en los que se da nueva redacción a los artículos 2.1,
3.2, 7, 8 (al que se añade un segundo párrafo), 10, 16.2, 25, 26, 27,
31.2, 32, 36, 44 (mediante la introducción de un nuevo apartado 6), 45,
55, 57, 61, 84 bis, 85.2, 85 ter.2, 86, 92, 100.1, 109 y 130.3, así como
al apartado tres de la disposición adicional quinta. Además, se
incorporan dos nuevos artículos (57 bis y 92 bis) y se suprimen el
artículo 28 y la disposición adicional novena.
El artículo segundo contiene la modificación del texto refundido de la
Ley reguladora de las Haciendas locales, aprobado por Real Decreto
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. Consta de dos apartados en los que se
da nueva redacción a los artículos 213 y 218, que regulan el "control
interno" y los "informes sobre resolución de discrepancias",
respectivamente.
Por lo que se refiere a las disposiciones adicionales, veintitrés en
total, la primera de ellas contiene una previsión relativa a los
regímenes y Haciendas forales; la segunda regula las competencias
autonómicas en materia de régimen local, refiriéndose la tercera a las
especialidades de las ciudades de Ceuta y Melilla y la cuarta a los
regímenes especiales de Madrid y Barcelona; la disposición adicional
quinta versa sobre las Comarcas, mientras que la sexta, la séptima y la
octava se refieren, respectivamente, al personal directivo de las
Diputaciones, Cabildos y Consejos insulares, al régimen retributivo de
los miembros de las Corporaciones locales y del personal al servicio de
las entidades locales y a las retribuciones en los contratos mercantiles
y de alta dirección del sector público local y al número máximo de
miembros de los órganos de gobierno; la disposición adicional novena
regula el redimensionamiento del sector público local y la décima y la
undécima la evaluación de los servicios municipales y la de los
servicios prestados por mancomunidades y entidades de ámbito territorial
inferior al municipio, respectivamente; la disposición adicional
duodécima tiene por objeto regular la colaboración de la Intervención
General de la Administración del Estado con las Intervenciones locales
mediante la suscripción del oportuno convenio; la decimotercera
establece el régimen aplicable al personal eventual de las entidades
locales; la decimocuarta impone una limitación en el número de los
cargos públicos de las entidades locales con dedicación exclusiva; la
disposición adicional decimoquinta regula el traspaso de medios
personales que debe producirse como consecuencia de una transferencia
competencial llevada a cabo en cumplimiento de las previsiones de la
Ley; la disposición adicional decimosexta determina la masa salarial del
personal laboral del sector público local; la decimoséptima regula el
coste real de la prestación o del servicio; la disposición adicional
decimoctava se refiere al traspaso de medios materiales y personales a
las Administraciones educativas; la decimonovena regula el pago del
Impuesto de bienes inmuebles; las disposiciones adicionales vigésima y
vigesimoprimera se refieren a los convenios sobre ejercicio de
competencias y servicios municipales y a los de colaboración entre el
Estado y las entidades locales, respectivamente, mientras que la
vigesimosegunda contempla la compensación de deudas entre
Administraciones por asunción de servicios y competencias; por último,
la disposición adicional vigesimotercera detalla la información que las
Comunidades Autónomas con competencias en materia de tutela financiera
deben publicar.
En cuanto a las disposiciones transitorias, las dos primeras establecen
el régimen transitorio para el personal directivo de las Diputaciones,
Cabildos y Consejos Insulares y para los Consorcios, respectivamente; la
tercera regula la disolución de entidades de ámbito territorial
inferior al Municipio y la cuarta la de las mancomunidades de
Municipios; la transitoria quinta dispone que los núcleos de población
que con anterioridad al 1 de enero de 2013 hubieran iniciado un
procedimiento para su constitución como entidades de ámbito territorial
inferior al municipio, una vez constituidos como tales, tendrán
personalidad jurídica y se regirán por el artículo 45 de la LBRL y la
legislación autonómica correspondiente; la disposición transitoria sexta
prevé el régimen transitorio aplicable a los procedimientos
administrativos en tramitación sobre funcionarios con habilitación de
carácter estatal, refiriéndose la transitoria séptima al personal
eventual de las entidades locales; la disposición transitoria octava
regula la asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias
relativas a la salud y a la educación; la novena incluye las reglas
aplicables a la evaluación de las competencias impropias ejercidas por
los Municipios; la décima define el régimen transitorio aplicable a los
Directores Generales de las entidades Locales; y la undécima, en fin,
regula la asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias
relativas a servicios sociales.
La disposición derogatoria extiende sus efectos propios a las
disposiciones adicional segunda y transitoria séptima de la Ley 7/2007,
de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, a la
disposición adicional duodécima de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases de Régimen Local, así como a todas las
contenidas en la Ley 22/2006, de 4 julio, de Capitalidad y de Régimen
Especial de Madrid, y en la Ley 1/2006, de 13 de marzo, por la que se
regula el Régimen Especial del municipio de Barcelona, que se opongan a
lo dispuesto en la Ley, y las demás disposiciones de igual o inferior
rango que contradigan sus previsiones.
Por último, el anteproyecto de Ley consta de cinco disposiciones
finales. La primera de ellas previene que la Ley se dicta al amparo de
los títulos competenciales recogidos en los apartados 13, 14 y 18 del
artículo 149.1 de la Constitución; la segunda lleva a cabo una
modificación de la Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
en la que se incluye una nueva disposición adicional, la vigésima, que
contiene el régimen jurídico de los consorcios; por su parte, la
disposición final tercera modifica el apartado segundo del artículo 97
del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de
régimen local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de
abril, mientras que la cuarta modifica el artículo 36.1 de la Ley
2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible; por último, la
disposición final quinta establece que la Ley entrará en vigor el día
siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
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