“Con el fin de evitar el riesgo de enfrentamientos violentos, el bando mayoritario tiene una única solución; llegar a un compromiso con la minoría, o sea, abstenerse de someterla a su voluntad sin posibilidad de marcha atrás. La democracia de partidos es una forma viable de gobierno sólo si los intereses contrapuestos aceptan el principio del compromiso político, ya que no hay nada que pueda suavizar su oposición en la esfera social”.
(Bernard Manin, “Los principios del gobierno representativo”, Alianza editorial, Madrid, 1998)
Salvo sorpresas de última hora, la tramitación parlamentaria del Proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local augura una futura conversión de ese texto en Ley y, por consiguiente, su aplicabilidad a las entidades locales de distinto signo en un plazo de unos pocos meses. No cabe duda que este Proyecto ha suscitado una clara y contundente división de opiniones. El Gobierno y el partido mayoritario en las Cortes Generales lo apoyan (otra cosa son los Alcaldes y algunas CCAA “populares”), mientras que la práctica totalidad de la oposición política lo rechaza. No nos interesa en estos momentos adentrarnos en consideraciones políticas, por lo que estas rápidas reflexiones girarán exclusivamente en torno a aspectos de naturaleza técnica o, todo lo más, de oportunidad de las medidas que se recogen en la reforma. No obstante, sí conviene llamar la atención sobre la (pésima) tendencia de estos últimos años (o de las últimas legislaturas) de impulsar reformas que afectan a la estructura institucional básica del país sin los mínimos consensos o los compromisos políticos básicos. Y esta tendencia no es solo de ahora.
2.- Las
formas y el proceso de conducción de la reforma han
representado la antítesis sobre cómo se debe gestionar
política y técnicamente la elaboración de un proyecto de Ley
de la transcendencia institucional que tiene la reforma
local en España. Este es un problema muy
serio, transcendental. El modo de conducir este proceso (que
antes de su entrada del proyecto en el Parlamento ha durado un
año) ha sido literal y sencillamente una auténtica chapuza.
Oscurantismo, decenas de borradores de procedencia incierta
circulando anárquicamente, poco o ningún rigor técnico, ausencia
de contraste de opiniones políticas y técnicas, ninguna llamada
a expertos (salvo alguna individualizada “en origen”). Si este
fuera un país con una cultura institucional desarrollada en
dieciocho meses de “proceso” (que no procedimiento) legislativo
se hubiesen creado comisiones de expertos, se hubieran
confrontado las diferentes lecturas políticas, también se
hubieran producido Informes, libros blancos, verdes o de
cualquier color. Y con todo ese conocimiento, deliberación y
contraste, se hubiera formulado la redacción definitiva de un
proyecto normativo realista, pragmático, templado y con vocación
de ser aplicado (y no solo “publicado en el BOE”). Lo que aquí
ocurre, en cambio, es el reino de la chapuza, de la
improvisación permanente, de la ocurrencia. Año y medio para
producir una reforma que, con todos los respetos, ni mejorará el
gobierno local existente, ni reforzará su calidad institucional,
ni mucho menos supondrá los ahorros que graciosamente ha
calculado el Ministerio y remitido a Bruselas. Allí ya están
alerta. Saben de nuestro especial “quehacer” en el pantanoso
terreno de las reformas institucionales. Y luego queremos
despertar confianza y pasar por serios.
3.- La
reforma local va en la línea contraria a la inmensa
mayoría de reformas locales que se han puesto en circulación
en Europa en los últimos años y además ha sido construida de
espaldas a la Carta Europea de Autonomía Local.
Mientras en Europa racionalizan la planta municipal reduciendo
el número de municipios o redefiniendo el papel o limitando los
escalones de gobiernos locales intermedios (provincias), aunque
reforzando las competencias (la autonomía local y el
autogobierno) de los municipios, aquí no se reduce la planta
municipal (tal como se dirá eso de las “fusiones de municipios”
suena a broma), se refuerza el papel de las diputaciones
provinciales que no tienen legitimidad democrática directa (en
contra de los postulados de la CEAL) y, en fin, se mutilan las
competencias municipales bajo la justificación (injustificable)
de que el sistema de asignación de competencias de los
ayuntamientos es disfuncional y conduce a la creación de
duplicidades. Continuarán los mismos municipios, con menos
competencias (menos autogobierno) y las mismas diputaciones, con
más competencias. La paradoja de la reforma local: cuestiona la
autonomía municipal y pretende reforzar (cosa que no conseguirá)
la autonomía provincial. Dicho de otro modo, el mundo al revés:
debilita la institución con legitimidad democrática directa
(municipio) y pretende fortalecer la institución con democracia
política indirecta (provincia).
4.- La
Ley es, o pretende ser, de “racionalización” y de
“sostenibilidad” de la administración “municipal”, no
“local”. Realmente no es una reforma, sino un
“ajuste” institucional, pero ajuste a fin de cuentas. Las
provincias tienen “bula”, no se racionalizan porque
sencillamente buena parte de ellas (excepciones las hay) son de
imposible racionalización, cualquiera que las conozca
mínimamente lo sabe. Ambas nociones, racionalización y
sostenibilidad, están de moda, son hijas de la crisis fiscal. La
reforma realmente esconde, según decía, un ajuste para hacer
“sostenible” un nivel de gobierno que es el “patito feo” y el
que menos problemas plantea (salvando algunas grandes ciudades)
en el proceso de cuadrar las cuentas públicas. El problema
vendrá lisa y llanamente porque el ahorro previsto o las cuentas
(“de la vieja”) no cuadrarán. No es una buena tarjeta de
presentación para Europa. La fiebre de la “racionalización” ha
llegado al mundo local. De repente nos hemos despertado en un
país irracional en el que todo lo que tiene que ver con las
estructuras institucionales, cargos públicos, empleados,
retribuciones, los procesos y las organizaciones públicas,
absolutamente todo, está mal ordenado y es ineficiente. La
herencia de una política irresponsable del pasado y del presente
sigue pasando fuerte factura. Pero, en verdad, no se trata de
reformar, modernizar o innovar, el objetivo es mucho más burdo:
“racionalizar”. Dicho sin rodeos: recortar, suprimir, eliminar o
ahorrar gasto público. No podemos pagar los servicios que
prestamos. El primer ensayo (el “conejillo de indias”) es el
nivel local de gobierno, ahora cada vez más menos “gobierno
local” y más ente prestador de (pocos) servicios.
5.- La
“reordenación de competencias” es un eufemismo que esconde
una limitación de las competencias municipales o una pérdida
de capacidad de gestión (autonomía) para su ejercicio.
Y esto tendrá serias consecuencias para los ciudadanos. La
reforma, como dice la exposición de motivos del Proyecto, es
“profunda”. Y tanto que lo es. Lo era más en la versión final
del anteproyecto, pero sigue siéndolo. Fíjese el lector que la
“reordenación de las competencias” focaliza su punto de atención
sobre el municipio. A este se le castran sus atribuciones y se
elimina prácticamente la cláusula general de competencias, así
como se le pretenden tasar por ley básica sus competencias
propias, desapoderando a las Comunidades Autónomas del ejercicio
de su propia autonomía sobre ámbitos competenciales que les
corresponden y que no pueden atribuir a sus propios municipios.
Lo “básico” se pervierte, no es un mínimo común normativo,
representa el “máximo” o techo, el todo (ya no hay margen para
la configuración normativa autonómica). El tema de los servicios
sociales es muy serio. Y acabará en una operación compleja cuyos
platos rotos pagarán los ciudadanos, precisamente los menos
favorecidos. Pero esa burda operación de recorte competencial
solo se hace para los municipios. A las provincias sí que pueden
los legisladores autonómicos atribuir más competencias. Otra vez
el mundo al revés. Por si fuera poco se deroga el artículo que
regulaba las actividades complementarias de los municipios (que
no eran competencias “impropias”, pues tenían anclaje legal,
sino mal financiadas). Una vez más, el objetivo son los
municipios (no las provincias). Pero ese afán de “reordenar” es
de mentiras, los municipios pueden seguir ejerciendo
“competencias distintas de las propias” siempre que cumplan
determinados requisitos. Salvo en algunos casos concretos, los
cambios serán pocos. Las competencias delegadas se pretenden
transformar en la “panacea de una autonomía local descafeinada o
rebajada”, que difícilmente casa con las previsiones de la CEAL
(tal como expuso la Recomendación de 19 de marzo del Consejo de
Europa en relación con el monitoring al Reino de España). Y las
actividades económicas de los entes locales también se
constriñen a través de alguna regla que mutila también la
autonomía local.
6.- La
pretensión última de la reforma (confesada expresamente en
la exposición de motivos del proyecto) ha sido reforzar el
papel de las “diputaciones provinciales” y asentar a la
iniciativa privada en el ciclo de prestación de los
servicios públicos municipales. Tal como ha
quedado el Proyecto (tras pasarle “el cepillo” después del
dictamen del Consejo de Estado) ni una ni otra cosa, salvo
grandes sorpresas, se conseguirá realmente, al menos a corto
plazo. El pretendido papel reforzado de las diputaciones
provinciales se ha quedado en una mera coordinación de la
prestación conjunta de algunos de los servicios mínimos
obligatorios de municipios de menos de 20.000 habitantes,
utilizando como “palo” (o “zanahoria”, según se mire) el coste
efectivo de los servicios mínimos obligatorios. A pesar de que
el Ministerio de Hacienda (que no de Administraciones Públicas)
se ha querido meter en el baile, y algo se meterá (determinación
de los criterios y metodología del coste efectivo), las cosas se
han complicado mucho tanto para las diputaciones como para las
empresas privadas. Las segunda dependen de las primeras y estas
de la voluntad (“acuerdo”) de los municipios afectados. Me temo
que las “grandes empresas de servicios” (lobby donde los haya)
pueden tener una honda decepción. Tanta expectativa para esto
(“agua de borrajas”). Ya se sabe, todas las leyes
institucionales que apelan a “la voluntad” de las partes para
iniciar un proceso de “muerte súbita” de un ayuntamiento están
llamadas al fracaso. Puedo equivocarme, pero le veo poco
recorrido. Además, seamos honestos, tal y cual es la
configuración actual de la mayor parte de las instituciones
provinciales (diputaciones), su incapacidad de impulsar
políticas de cambio estructural, así como su composición de
intereses entre las distintas fuerzas políticas presentes en ese
nivel de gobierno, quien piense que las diputaciones
provinciales van a asumir un liderazgo en esta materia
probablemente no ha entendido nada de lo que es en sí esta
“venerable” institución y cuál es, por lo común, realmente su
papel (“máquinas de reparto”). Bien es cierto que se le
atribuyen otras competencias funcionales (gestión de tributos,
contratación administrativa, administración electrónica, etc.)
también en relación con municipios de menos de 20.000
habitantes, así como que se le pretende dar al “coste efectivo”
un protagonismo real en los planes provinciales de obras y
servicios y en las subvenciones. Veremos en qué queda todo esto.
Ya se lo anticipo: en humo. La fumata blanca serán los pactos
espurios que se alcancen para que las cosas no vayan a mayores.
El “trueque y el regateo” como expresión viva de la “política”
de las distintas “facciones” (partidos), por emplear palabras de
El Federalista. En la diputación provincial se sientan alcaldes
y concejales, no marcianos. Velarán por sus intereses y los de
los suyos. No lo duden. No obstante, el “coste efectivo” no es
un concepto neutro políticamente hablando, tendrá consecuencias.
Tiene una virtualidad silente y a medio plazo irá sacando a la
luz pública (ya se encargará el Ministerio de ello) los
“desajustes” en bruto (sin analizar ni circunstancias ni calidad
de los servicios) de algunos municipios (y, por tanto,
pretenderán señalar a sus equipos de gobierno), que tendrán que
buscar un relato creíble que justifique por qué gastan más en la
prestación de determinados servicios que el municipio de al lado
u otro de similares características. Los medios serán una
cruzada en este combate.
7.- La
fusión “voluntaria” de municipios es una pretensión ingenua
de un “legislador” que ofrece así una viva muestra de
desconocer la vida local y, más en concreto, lo que es un
ayuntamiento. Las medidas de régimen jurídico e
incentivación de la fusión de municipios se colaron en el
proyecto “en el último minuto”. Una ocurrencia
de última hora, probablemente poco pensada y peor trenzada. No
tiene mucho interés detenerse en este punto. Volvemos a la
reflexión anterior, toda medida que se asiente sobre la
naturaleza “voluntaria del proceso” (convenio de fusión), por
muchos incentivos que se pretendan poner en la cesta, sencilla y
lisamente no irá a ningún lado. La historia de las fusiones de
municipios en España se reducen a escasas y limitadas
experiencias. El ancestral localismo y el “fraternal cariño” que
une a los vecinos de los pueblos limítrofes es harto conocido
entre nosotros. Ya se les pueden poner todos los caramelos que
se quieran en la boca, los municipios por regla general no se
fusionarán voluntariamente por nada del mundo (salvo alguna
excepción singular). Ni siquiera rebajando la mayoría requerida
para aprobar esa fusión de absoluta a simple. A ver qué Alcalde
promueve por mayoría simple (con el voto contrario del resto del
Ayuntamiento y de buena parte de los vecinos) una fusión con el
municipio limítrofe. A ver qué Alcalde que reciba esa “oferta
envenenada” la acepta. Quien ha redactado ese largo y sinuoso
artículo probablemente sabe muy poco de la vida real de un
Ayuntamiento. Desde el despacho de la Castellana se puede muchas
veces perder la perspectiva. Un Ayuntamiento no es un campanario
que se fusiona con el de la iglesia del pueblo vecino. Suele
haber personas que este proceso lo verán, sí o sí, como una de
las afrentas más directas contra la existencia de su pueblo. El
feroz localismo cerrará de un portazo las ingenuas pretensiones
del legislador básico.
8.- La
medicina fuerte: si una entidad local (esencialmente un
ayuntamiento) incumple los objetivos coyunturales de
déficit, deuda o regla de gasto, se le “castiga” con una
batería de medidas estructurales que pueden afectar a la
existencia o vida de los propios municipios.
También en el “último minuto” alguien (algún alto funcionario)
tuvo la ocurrencia de incorporar al proyecto una “modificación”
(mejor dicho, “un complemento”) a la regulación prevista en el
artículo 21 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera, relativa a los Planes
económico-financieros que deben aprobar los entes locales
(municipios) en el caso de desviarse de los objetivos marcados
en cada ejercicio presupuestario. Una disciplina fiscal dura
para los municipios. La cosa es seria, porque ni más ni menos se
pretende “reformar” una ley orgánica (miento, “completar”)
mediante una regulación contenida una ley ordinaria. Tales
planes, se indica, deberán contener, además de lo previsto en
ese artículo 21 de la LOEPSF, “al menos” una serie de medidas
que afectan al corazón de algunos aspectos estructurales básicos
del funcionamiento del municipio (suprimir las competencias
distintas de las propias que estén ejercitando; proponer una
gestión conjunta de los servicios mínimos obligatorios;
incrementar los ingresos fiscales; “racionalizar” la
administración, suprimir las entidades locales menores y hacer
una propuesta de fusión con un municipio limítrofe. Como no se
pone ningún tipo de umbrales de población estas medidas se
aplicarían a todo tipo de municipios e, incluso, a provincias.
Sinceramente no veo al Ayuntamiento de León, Málaga, Valencia o
Zaragoza (por no decir el de Madrid) perdiendo sus competencias
no propias y proponiendo una “fusión” con un municipio
limítrofe. Soberano disparate. Son lo que tienen las prisas.
Malas consejeras. Aparte de todo son medidas de dudosa legalidad
(por incumplir la reserva de ley orgánica), desproporcionadas y
escasamente meditadas. La FEMP pide la supresión de este
artículo. Y no cabe augurarle mucha vida, salvo que la
estulticia del legislador se imponga sobre la razón más
elemental.
9.- Las
medidas de redimensionamiento del sector público
instrumental local o el viejo fantasma de la “huida” del
Derecho Administrativo no “decaen”. El (relativo)
cuestionamiento de mancomunidades y consorcios desfallece
algo. Son, efectivamente, dos cuestiones, pero
que se pueden encuadrar en ese “empacho de racionalización” que
sufre el Proyecto. El eufemismo del “redimensionamiento” esconde
una pretensión de gradual desmantelamiento del sector público
instrumental local. Que se han cometido excesos, nadie lo duda.
Que se deben corregir, tampoco. Pero en este caso las reglas de
juego se cambian a la mitad de partido: si un Ayuntamiento tiene
Plan de Ajuste o Plan Económico financiero ve constreñidas sus
facultades de autoorganización desde el punto de vista
instrumental al prohibirse crear entidades instrumentales o
realizar aportaciones patrimoniales a empresas públicas o
entidades públicas empresariales. Asimismo, aquellas entidades
instrumentales que sean administración pública según el SEC-95 y
tengan desequilibrio financiero, independientemente del estado
de la administración matriz, deben enjuagarlo en el plazo de un
año o, si no, disolverse. Los “Holdings” empresariales públicos
locales deben desmantelarse en el plazo de tres meses desde la
entrada en vigor de la ley. Todas estas reglas, con ligeras
variantes, están desde el inicio del proceso y es una obsesión
del gobierno que se apliquen a la mayor brevedad. Sin embargo,
el frontal cuestionamiento (nunca explicado convincentemente) de
las mancomunidades y consorcios ha remitido algo, sobre todo en
el primer caso. El dictamen del Consejo de Estado ha reorientado
el foco y las mancomunidades han saltado del “ojo de huracán”.
Aún así quedan algunos flecos de la fiebre anterior por
eliminarlas.
No hay comentarios:
Publicar un comentario