viernes, 11 de octubre de 2013

Diez puntos críticos de la reforma local


“Con el fin de evitar el riesgo de enfrentamientos violentos, el bando mayoritario tiene una única solución; llegar a un compromiso con la minoría, o sea, abstenerse de someterla a su voluntad sin posibilidad de marcha atrás. La democracia de partidos es una forma viable de gobierno sólo si los intereses contrapuestos aceptan el principio del compromiso político, ya que no hay nada que pueda suavizar su oposición en la esfera social”.
(Bernard Manin, “Los principios del gobierno representativo”, Alianza editorial, Madrid, 1998)

Salvo sorpresas de última hora, la tramitación parlamentaria del Proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local augura una futura conversión de ese texto en Ley y, por consiguiente, su aplicabilidad a las entidades locales de distinto signo en un plazo de unos pocos meses. No cabe duda que este Proyecto ha suscitado una clara y contundente división de opiniones. El Gobierno y el partido mayoritario en las Cortes Generales lo apoyan (otra cosa son los Alcaldes y algunas CCAA “populares”), mientras que la práctica totalidad de la oposición política lo rechaza. No nos interesa en estos momentos adentrarnos en consideraciones políticas, por lo que estas rápidas reflexiones girarán exclusivamente en torno a aspectos de naturaleza técnica o, todo lo más, de oportunidad de las medidas que se recogen en la reforma. No obstante, sí conviene llamar la atención sobre la (pésima) tendencia de estos últimos años (o de las últimas legislaturas) de impulsar reformas que afectan a la estructura institucional básica del país sin los mínimos consensos o los compromisos políticos básicos. Y esta tendencia no es solo de ahora. 
El planteamiento esquemático (podríamos decir incluso telegráfico) de estas reflexiones solo pretende situar al lector en algunas de las claves de esta reforma y, sobre todo, en sus dimensiones más polémicas. Obviamente, los matices y el análisis en profundidad lo dejamos para cuando el texto del proyecto se transforme definitivamente en Ley o, al menos, esté en la fase final de su recorrido parlamentario.

1.- El gobierno local en España necesita una profunda reforma institucional, pero no esta. No creo que pueda orillarse la necesidad objetiva de una profunda reforma institucional del nivel local de gobierno. El marco normativo-institucional está caduco y es a todas luces inadaptado para hacer frente a los requerimientos de los gobiernos locales de la segunda década del siglo XXI. No nos merecemos una estructura institucional del gobierno local de tan baja calidad. La planta municipal es insostenible. El minifundismo municipal no puede dar respuesta a las necesidades de servicios públicos de calidad que tiene la ciudadanía. La provincia y, en particular, la mayor parte (que no todas) de las diputaciones provinciales son organizaciones con un bajo rendimiento institucional, carentes de legitimidad democrática directa y sin apenas vida institucional (el juego mayorías/minorías está prácticamente roto por la práctica del “regateo y el trueque” político). Las comarcas, allá donde existen, llevan una vida lánguida y buscan perennemente su sitio en competencia o concurrencia con las provincias. Mancomunidades las hay que funcionan, pero otras muchas no. De los consorcios otro tanto. Las entidades locales menores, que realmente no molestan o molestan poco, se han convertido en uno de “los malos de la película”. Pero a pesar de esa necesidad objetiva de reformas, nadie quiere realmente cambiar nada. Tampoco los partidos de la oposición, seamos francos. Las reformas institucionales en España se hacen habitualmente para que aparentemente cambien las cosas y realmente todas sigan igual. Son reformas falsas, de mentira, que en realidad a nadie engañan (y menos aún a nuestros socios europeos). Pero quienes las promueven se las terminan creyendo o eso al parecer simulan. La reforma local, inicialmente planteada en términos irracionalmente duros, se ha ido suavizando con el paso del tiempo (el dictamen del Consejo de Estado ha tenido algunos efectos balsámicos, aunque otros desafortunados). Pero aún así, tal como se ha planteado, es una reforma innecesaria, inútil, con elementos todavía de notable peligrosidad, pero sobre todo irreal. Se construye sobre una realidad municipal que se desconoce.  No ha entendido desde sus inicios ni lo que es un municipio, ni qué hace, ni lo que es peor, cuál es su función.


2.- Las formas y el proceso de conducción de la reforma han representado la antítesis sobre cómo se debe gestionar política y técnicamente la elaboración de un proyecto de Ley de la transcendencia institucional que tiene la reforma local en España. Este es un problema muy serio, transcendental. El modo de conducir este proceso (que antes de su entrada del proyecto en el Parlamento ha durado un año) ha sido literal y sencillamente una auténtica chapuza. Oscurantismo, decenas de borradores de procedencia incierta circulando anárquicamente, poco o ningún rigor técnico, ausencia de contraste de opiniones políticas y técnicas, ninguna llamada a expertos (salvo alguna individualizada “en origen”). Si este fuera un país con una cultura institucional desarrollada en dieciocho meses de “proceso” (que no procedimiento) legislativo se hubiesen creado comisiones de expertos, se hubieran confrontado las diferentes lecturas políticas, también se hubieran producido Informes, libros blancos, verdes o de cualquier color. Y con todo ese conocimiento, deliberación y contraste, se hubiera formulado la redacción definitiva de un proyecto normativo realista, pragmático, templado y con vocación de ser aplicado (y no solo “publicado en el BOE”). Lo que aquí ocurre, en cambio, es el reino de la chapuza, de la improvisación permanente, de la ocurrencia. Año y medio para producir una reforma que, con todos los respetos, ni mejorará el gobierno local existente, ni reforzará su calidad institucional, ni mucho menos supondrá los ahorros que graciosamente ha calculado el Ministerio y remitido a Bruselas. Allí ya están alerta. Saben de nuestro especial “quehacer” en el pantanoso terreno de las reformas institucionales. Y luego queremos despertar confianza y pasar por serios.

3.- La reforma local  va en la línea contraria a  la inmensa mayoría de reformas locales que se han puesto en circulación en Europa en los últimos años y además ha sido construida de espaldas a la Carta Europea de Autonomía Local. Mientras en Europa racionalizan la planta municipal reduciendo el número de municipios o redefiniendo el papel o limitando los escalones de gobiernos locales intermedios (provincias), aunque reforzando las competencias (la autonomía local y el autogobierno) de los municipios, aquí no se reduce la planta municipal (tal como se dirá eso de las “fusiones de municipios” suena a broma), se refuerza el papel de las diputaciones provinciales que no tienen legitimidad democrática directa (en contra de los postulados de la CEAL) y, en fin, se mutilan las competencias municipales bajo la justificación (injustificable) de que el sistema de asignación de competencias de los ayuntamientos es disfuncional y conduce a la creación de duplicidades. Continuarán los mismos municipios, con menos competencias (menos autogobierno) y las mismas diputaciones, con más competencias. La paradoja de la reforma local: cuestiona la autonomía municipal y pretende reforzar (cosa que no conseguirá) la autonomía provincial. Dicho de otro modo, el mundo al revés: debilita la institución con legitimidad democrática directa (municipio) y pretende fortalecer la institución con democracia política indirecta (provincia).

4.- La Ley es, o pretende ser, de “racionalización” y de “sostenibilidad” de la administración “municipal”, no “local”. Realmente no es una reforma, sino un “ajuste” institucional, pero ajuste a fin de cuentas. Las provincias tienen “bula”, no se racionalizan porque sencillamente buena parte de ellas (excepciones las hay) son de imposible racionalización, cualquiera que las conozca mínimamente lo sabe. Ambas nociones, racionalización y sostenibilidad, están de moda, son hijas de la crisis fiscal. La reforma realmente esconde, según decía, un ajuste para hacer “sostenible” un nivel de gobierno que es el “patito feo” y el que menos problemas plantea (salvando algunas grandes ciudades) en el proceso de cuadrar las cuentas públicas. El problema vendrá lisa y llanamente porque el ahorro previsto o las cuentas (“de la vieja”) no cuadrarán. No es una buena tarjeta de presentación para Europa. La fiebre de la “racionalización” ha llegado al mundo local. De repente nos hemos despertado en un país irracional en el que todo lo que tiene que ver con las estructuras institucionales, cargos públicos, empleados, retribuciones, los procesos y las organizaciones públicas, absolutamente todo, está mal ordenado y es ineficiente. La herencia de una política irresponsable del pasado y del presente sigue pasando fuerte factura. Pero, en verdad, no se trata de reformar, modernizar o innovar, el objetivo es mucho más burdo: “racionalizar”. Dicho sin rodeos: recortar, suprimir, eliminar o ahorrar gasto público. No podemos pagar los servicios que prestamos. El primer ensayo (el “conejillo de indias”) es el nivel local de gobierno, ahora cada vez más menos “gobierno local” y más ente prestador de (pocos) servicios.

5.- La “reordenación de competencias” es un eufemismo que esconde una limitación de las competencias municipales o una pérdida de capacidad de gestión (autonomía) para su ejercicio. Y esto tendrá serias consecuencias para los ciudadanos. La reforma, como dice la exposición de motivos del Proyecto, es “profunda”. Y tanto que lo es. Lo era más en la versión final del anteproyecto, pero sigue siéndolo. Fíjese el lector que la “reordenación de las competencias” focaliza su punto de atención sobre el municipio. A este se le castran sus atribuciones y se elimina prácticamente la cláusula general de competencias, así como se le pretenden tasar por ley básica sus competencias propias, desapoderando a las Comunidades Autónomas del ejercicio de su propia autonomía sobre ámbitos competenciales que les corresponden y que no pueden atribuir a sus propios municipios. Lo “básico” se pervierte, no es un mínimo común normativo, representa el “máximo” o techo, el todo (ya no hay margen para la configuración normativa autonómica). El tema de los servicios sociales es muy serio. Y acabará en una operación compleja cuyos platos rotos pagarán los ciudadanos, precisamente los menos favorecidos. Pero esa burda operación de recorte competencial solo se hace para los municipios. A las provincias sí que pueden los legisladores autonómicos atribuir más competencias. Otra vez el mundo al revés. Por si fuera poco se deroga el artículo que regulaba las actividades complementarias de los municipios (que no eran competencias “impropias”, pues tenían anclaje legal, sino mal financiadas). Una vez más, el objetivo son los municipios (no las provincias). Pero ese afán de “reordenar” es de mentiras, los municipios pueden seguir ejerciendo “competencias distintas de las propias” siempre que cumplan determinados requisitos. Salvo en algunos casos concretos, los cambios serán pocos. Las competencias delegadas se pretenden transformar en la “panacea de una autonomía local descafeinada o rebajada”, que difícilmente casa con las previsiones de la CEAL (tal como expuso la Recomendación de 19 de marzo del Consejo de Europa en relación con el monitoring al Reino de España). Y las actividades económicas de los entes locales también se constriñen a través de alguna regla que mutila también la autonomía local.

6.- La pretensión última de la reforma (confesada expresamente en la exposición de motivos del proyecto) ha sido reforzar el papel de las “diputaciones provinciales” y asentar a la iniciativa privada en el ciclo de prestación de los servicios públicos municipales. Tal como ha quedado el Proyecto (tras pasarle “el cepillo” después del dictamen del Consejo de Estado) ni una ni otra cosa, salvo grandes sorpresas, se conseguirá realmente, al menos a corto plazo. El pretendido papel reforzado de las diputaciones provinciales se ha quedado en una mera coordinación de la prestación conjunta de algunos de los servicios mínimos obligatorios de municipios de menos de 20.000 habitantes, utilizando como “palo” (o “zanahoria”, según se mire) el coste efectivo de los servicios mínimos obligatorios. A pesar de que el Ministerio de Hacienda (que no de Administraciones Públicas) se ha querido meter en el baile, y algo se meterá (determinación de los criterios y metodología del coste efectivo), las cosas se han complicado mucho tanto para las diputaciones como para las empresas privadas. Las segunda dependen de las primeras y estas de la voluntad (“acuerdo”) de los municipios afectados. Me temo que las “grandes empresas de servicios” (lobby donde los haya) pueden tener una honda decepción. Tanta expectativa para esto (“agua de borrajas”). Ya se sabe, todas las leyes institucionales que apelan a “la voluntad” de las partes para iniciar un proceso de “muerte súbita” de un ayuntamiento están llamadas al fracaso. Puedo equivocarme, pero le veo poco recorrido. Además, seamos honestos, tal y cual es la configuración actual de la mayor parte de las instituciones provinciales (diputaciones), su incapacidad de impulsar políticas de cambio estructural, así como su composición de intereses entre las distintas fuerzas políticas presentes en ese nivel de gobierno, quien piense que las diputaciones provinciales van a asumir un liderazgo en esta materia probablemente no ha entendido nada de lo que es en sí esta “venerable” institución y cuál es, por lo común, realmente su papel (“máquinas de reparto”). Bien es cierto que se le atribuyen otras competencias funcionales (gestión de tributos, contratación administrativa, administración electrónica, etc.) también en relación con municipios de menos de 20.000 habitantes, así como que se le pretende dar al “coste efectivo” un protagonismo real en los planes provinciales de obras y servicios y en las subvenciones. Veremos en qué queda todo esto. Ya se lo anticipo: en humo. La fumata blanca serán los pactos espurios que se alcancen para que las cosas no vayan a mayores. El “trueque y el regateo” como expresión viva de la “política” de las distintas “facciones” (partidos), por emplear palabras de El Federalista. En la diputación provincial se sientan alcaldes y concejales, no marcianos. Velarán por sus intereses y los de los suyos. No lo duden. No obstante, el “coste efectivo” no es un concepto neutro políticamente hablando, tendrá consecuencias. Tiene una virtualidad silente y a medio plazo irá sacando a la luz pública (ya se encargará el Ministerio de ello) los “desajustes” en bruto (sin analizar ni circunstancias ni calidad de los servicios) de algunos municipios (y, por tanto, pretenderán señalar a sus equipos de gobierno), que tendrán que buscar un relato creíble que justifique por qué gastan más en la prestación de determinados servicios que el municipio de al lado u otro de similares características.  Los medios serán una cruzada en este combate.

7.- La fusión “voluntaria” de municipios es una pretensión ingenua de un “legislador” que ofrece así una viva muestra de desconocer la vida local y, más en concreto, lo que es un ayuntamiento. Las medidas de régimen jurídico e incentivación de la fusión de municipios se colaron en el proyecto “en el último minuto”. Una ocurrencia de última hora, probablemente poco pensada y peor trenzada. No tiene mucho interés detenerse en este punto. Volvemos a la reflexión anterior, toda medida que se asiente sobre la naturaleza “voluntaria del proceso” (convenio de fusión), por muchos incentivos que se pretendan poner en la cesta, sencilla y lisamente no irá a ningún lado. La historia de las fusiones de municipios en España se reducen a escasas y limitadas experiencias. El ancestral localismo y el “fraternal cariño” que une a los vecinos de los pueblos limítrofes es harto conocido entre nosotros. Ya se les pueden poner todos los caramelos que se quieran en la boca, los municipios por regla general no se fusionarán voluntariamente por nada del mundo (salvo alguna excepción singular). Ni siquiera rebajando la mayoría requerida para aprobar esa fusión de absoluta a simple. A ver qué Alcalde promueve por mayoría simple (con el voto contrario del resto del Ayuntamiento y de buena parte de los vecinos) una fusión con el municipio limítrofe. A ver qué Alcalde que reciba esa “oferta envenenada” la acepta. Quien ha redactado ese largo y sinuoso artículo probablemente sabe muy poco de la vida real de un Ayuntamiento. Desde el despacho de la Castellana se puede muchas veces perder la perspectiva. Un Ayuntamiento no es un campanario que se fusiona con el de la iglesia del pueblo vecino. Suele haber personas que este proceso lo verán, sí o sí, como una de las afrentas más directas contra la existencia de su pueblo. El feroz localismo cerrará de un portazo las ingenuas pretensiones del legislador básico.

8.- La medicina fuerte: si una entidad local (esencialmente un ayuntamiento) incumple los objetivos coyunturales de déficit, deuda o regla de gasto, se le “castiga” con una batería de medidas estructurales que pueden afectar a la existencia o vida de los propios municipios. También en el “último minuto” alguien (algún alto funcionario) tuvo la ocurrencia de incorporar al proyecto una “modificación” (mejor dicho, “un complemento”) a la regulación prevista en el artículo 21 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, relativa a los Planes económico-financieros que deben aprobar los entes locales (municipios) en el caso de desviarse de los objetivos marcados en cada ejercicio presupuestario. Una disciplina fiscal dura para los municipios. La cosa es seria, porque ni más ni menos se pretende “reformar” una ley orgánica (miento, “completar”) mediante una regulación contenida una ley ordinaria. Tales planes, se indica, deberán contener, además de lo previsto en ese artículo 21 de la LOEPSF, “al menos” una serie de medidas que afectan al corazón de algunos aspectos estructurales básicos del funcionamiento del municipio (suprimir las competencias distintas de las propias que estén ejercitando; proponer una gestión conjunta de los servicios mínimos obligatorios; incrementar los ingresos fiscales; “racionalizar” la administración, suprimir las entidades locales menores y hacer una propuesta de fusión con un municipio limítrofe. Como no se pone ningún tipo de umbrales de población estas medidas se aplicarían a todo tipo de municipios e, incluso, a provincias. Sinceramente no veo al Ayuntamiento de León, Málaga, Valencia o Zaragoza (por no decir el de Madrid) perdiendo sus competencias no propias y proponiendo una “fusión” con un municipio limítrofe. Soberano disparate. Son lo que tienen las prisas. Malas consejeras. Aparte de todo son medidas de dudosa legalidad (por incumplir la reserva de ley orgánica), desproporcionadas y escasamente meditadas. La FEMP pide la supresión de este artículo. Y no cabe augurarle mucha vida, salvo que la estulticia del legislador se imponga sobre la razón más elemental.

9.- Las medidas de redimensionamiento del sector público instrumental local o el viejo fantasma de la “huida” del Derecho Administrativo no “decaen”. El (relativo) cuestionamiento de mancomunidades y consorcios desfallece algo. Son, efectivamente, dos cuestiones, pero que se pueden encuadrar en ese “empacho de racionalización” que sufre el Proyecto. El eufemismo del “redimensionamiento” esconde una pretensión de gradual desmantelamiento del sector público instrumental local. Que se han cometido excesos, nadie lo duda. Que se deben corregir, tampoco. Pero en este caso las reglas de juego se cambian a la mitad de partido: si un Ayuntamiento tiene Plan de Ajuste o Plan Económico financiero ve constreñidas sus facultades de autoorganización desde el punto de vista instrumental al prohibirse crear entidades instrumentales o realizar aportaciones patrimoniales a empresas públicas o entidades públicas empresariales. Asimismo, aquellas entidades instrumentales que sean administración pública según el SEC-95 y tengan desequilibrio financiero, independientemente del estado de la administración matriz, deben enjuagarlo en el plazo de un año o, si no, disolverse. Los “Holdings” empresariales públicos locales deben desmantelarse en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de la ley. Todas estas reglas, con ligeras variantes, están desde el inicio del proceso y es una obsesión del gobierno que se apliquen a la mayor brevedad. Sin embargo, el frontal cuestionamiento (nunca explicado convincentemente) de las mancomunidades y consorcios ha remitido algo, sobre todo en el primer caso. El dictamen del Consejo de Estado ha reorientado el foco y las mancomunidades han saltado del “ojo de huracán”. Aún así quedan algunos flecos de la fiebre anterior por eliminarlas.

10.- La erosión y debilitamiento de la Política Local (con letales consecuencias sobre una imagen pública ya afectada), el retorno de “los nacionales” y las medidas cosméticas para hacer efectivo un ahorro de 8.000 millones de euros que nunca se logrará. Las distintas versiones del anteproyecto fueron incorporando un conjunto de medidas que tenían un triple objetivo: a) “racionalizar” las retribuciones y el número de eventuales y miembros políticos con dedicación exclusiva de las entidades locales; b) reforzar el papel de la Intervención Municipal y centralizar la gestión de los funcionarios con habilitación de carácter “nacional” en el Ministerio; y c) Limitar las retribuciones máximas de los empleados públicos locales. Las razones de fondo de este conjunto plural de medidas tenían que ver con el intento de aportar soluciones normativas de “ejemplaridad” política y con la necesidad de ajustar el gasto público, así como con un intento serio y profundo de extender los tentáculos del Ministerio a las tripas de los gobiernos locales a través de la figura de los Interventores. Las presuntas medidas de ejemplaridad política representan, sin embargo, pura cosmética y tienen fuertes efectos de deslegitimación sobre la Política Local. La pretendida sostenibilidad financiera se obtiene a costa de sacrificar la calidad democrática de estas instituciones y sus capacidades de autogobierno. No se pueden hacer reformas estructurales del gobierno local con contingencias del momento, aunque estas duren unos cuantos años. En vez de utilizar la transparencia para rendir cuentas y denunciar aquellos abusos que se puedan cometer en el terreno de la Política local, se echa mano del “látigo” que es siempre (a juicio del Gobierno) el instrumento más eficaz. Muerto el perro, se acabó la rabia. Por su parte, el ensayo de entronizar a la Intervención local como prolongación del Ministerio en los ayuntamientos, ha sido muy rebajada en el Proyecto final. La FEMP y buena parte de los alcaldes hicieron bandera de este asunto. Aun así, al Ministerio aún le queda algún comodín en la manga. Veremos cómo lo usa. Y, en fin, la pretensión de limitar las retribuciones de los empleados públicos locales se sigue manteniendo. El actual proyecto de Ley de Presupuestos nada dice al respecto. Que nadie cante victoria, queda aún el trámite en el Congreso y en el Senado. Y la voluntad del Ministerio era incluir tales límites. Pero de todo este conjunto de medida que nadie espere que se vayan a ahorrar aquellas cantidades ingentes aireadas por el Ministerios y que puedan justificar ni de lejos esos optimistas cálculos. En pocos meses se darán cuenta en Bruselas que, una vez más, hemos hecho las cuentas sin ningún tipo de rigor. La reforma local no solo no ahorrará 8.000 millones de euros, sino que, a poco que nos descuidemos, puede tener un coste indirecto sobre las arcas públicas. Los malos diseños institucionales (y este lo es) no son gratis en términos económicos. Todo esto pasa factura con el transcurso del tiempo. Y mucho me temo que esta factura va a ser muy cara. Improvisar sin conocer tiene esos resultados. Pero a nadie le importa, ni a unos ni a otros, acostumbrados como estamos a vivir del regate corto y de la mera contingencia. Así nos va.

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